III OSK 1573/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Łowiczu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 199/19 w sprawie ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] Spółki Akcyjnej na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Łowiczu z dnia 10 stycznia 2019 r., nr WA.ZUO.5.470.422.1.2018.ER w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzenie ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków do rzeki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Łowiczu na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] Spółki Akcyjnej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 199/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] Spółki Akcyjnej na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Łowiczu z dnia 10 stycznia 2019 r., nr WA.ZUO.5.470.422.1.2018.ER w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzenie ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków do rzeki: uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Łowiczu na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] Spółki Akcyjnej kwotę 7417 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, zaskarżył je w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: a) prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z Dz.U. z 2021 r., poz. 2233, dalej: "Prawo wodne"), poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków komunalnych do rzeki można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej do wprowadzenia do wód ścieków w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do wprowadzenia do wód w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 5 Prawo wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wprowadzonych do wód ścieków, która może być zrzucona w jednostce czasu związanej z chwilowym zrzutem ścieków (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy zrzut ścieków w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny zrzut ścieków, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w Łowiczu PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzenie ścieków komunalnych do rzeki; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w Łowiczu PGW WP zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód na podstawie maksymalnego rocznego zrzutu ścieków, który jako odzwierciedlający rzeczywisty zrzut ścieków jest zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w Łowiczu PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzenie ścieków komunalnych do rzeki. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 5 Prawo wodne prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do zrzutu ścieków, jaką można zrzucić na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość zrzutu ścieków, która może być zrzucona w jednostce czasu związanej z chwilowym zrzutem ścieków, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość zrzutu ścieków i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę. W oparciu o tak postawione zarzuty, organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz Dyrektora ZZ w Łowiczu PGW WP kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 271 ust. 5 Prawo wodne, przyjmując, że wyliczenia opłaty stałej można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości ścieków możliwej do wprowadzenia do wód lub do ziemi w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości ścieków możliwej do wprowadzenia do wód lub do ziemi w m3 na rok. Doprowadziło to Sąd pierwszej instancji do wadliwego wniosku, że zgodnie z dyspozycją art. 7a k.p.a. należało ustalić opłatę stałą za wprowadzenie do wód lub do ziemi w oparciu o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego roczny maksymalny zrzut ścieków, który odzwierciedla rzeczywisty i legalny zrzut ścieków, a nie w oparciu o godzinowy maksymalny zrzut ścieków. W ocenie skarżącego kasacyjnie przepis art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, które należałoby rozstrzygać na korzyść podmiotu korzystającego z usług wodnych i obowiązanego do poniesienia z tego tytułu m. in. opłaty stałej. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu pisma procesowego skarżący wskazał, że stawiane przez organ zarzuty naruszenia prawa materialnego wydają się mieć charakter polemiczny ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Za wnioskiem tym przemawia analiza szerokiej argumentacji przedstawianej przez organ w złożonej skardze, która w przeważającym zakresie opiera się na twierdzeniach organu dotyczących prawidłowej, w jego ocenie, wykładni art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Natomiast w ocenie skarżącego zarzuty organu odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania wynikają z niezadowolenia z treści zapadłego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm., dalej: "Prawo wodne z 2001 r."), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.") i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W Prawie wodnym wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 Prawa wodnego). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s. 73). Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Według stanowiska organu, współczynnik "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s" oznacza w istocie maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa. Wskazany przepis jest nieprecyzyjny, w szczególności w nawiązaniu do art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ nie znajduje potwierdzenia w jego wykładni językowej. Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie były podstawy do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, więc przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r. Dlatego też w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 5 Prawa wodnego), co przyznał nawet ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że prawidłowa jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) w związku z 2 Prawa wodnego i art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a k.p.a. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.