II GSK 1076/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. S. w B. Sp. z o.o. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 639/19 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. K. S. w B. Sp. z o.o. w B. na czynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy i Wójta Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie porozumienia międzygminnego w przedmiocie wykonywania zadań z zakresu lokalnego transportu zbiorowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę P. K. S. w B. Sp. z o.o. w B. na czynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy i Wójta Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia [...] kwietnia 2019 r., w przedmiocie porozumienia międzygminnego w przedmiocie wykonywania zadań z zakresu lokalnego transportu zbiorowego. Sąd I instancji wskazał, że wywiedziona przez P. K. S. w B. sp. z o.o. skarga dotyczyła aneksu do Porozumienia międzygminnego zawartego w Bydgoszczy w dniu [...] czerwca 2015 r., pomiędzy Miastem Bydgoszcz, a Gminą Nowa Wieś Wielka. Powołanym Porozumieniem uruchomiono autobusową linię międzygminną nr 99, relacji B. (P. K.) Ch./N. W. W., która to linia miała funkcjonować w okresie wakacyjnym codziennie oraz w dwa weekendy (sobota, niedziela) czerwca i pierwsze dwa weekendy września (Załącznik 1 do Porozumienia). Zaskarżonym aneksem z dnia [...] kwietnia 2019 r., postanowiono, że od 1 maja 2019 r. linia nr 99 funkcjonować będzie we wszystkie dni tygodnia, zwiększono również ilość kursów rozkładowych, wozokilometry rozkładowe oraz pojemność wykorzystywanego na linii taboru. Skarżąca w motywach wskazała, że jest przewoźnikiem komercyjnym wykonującym, na podstawie zezwolenia nr [...], wydanego na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, regularny przewóz osób na linii pokrywającej się w dużym fragmencie z nowouruchomioną linią "miejską" nr 99 zaś jej rozkład jazdy został tak skonstruowany, iż odjazdy autobusów z B. przypadają w bezpośredniej odległości czasowej z odjazdami skarżącego przewoźnika z przystanku w B.. Wskazała, że w szesnastu przypadkach różnica czasowa pomiędzy odjazdami obydwu przewoźników jest mniejsza niż 15 minut przez co skarżąca, w maju 2019 r. zanotowała znaczny spadek wpływów z przedmiotowej linii komunikacyjnej w relacji B. – N. W. W.. W odpowiedziach na skargę, Prezydent Miasta Bydgoszczy i Wójt Gminy Nowa Wieś Wielka zgodnie wskazali, że linia autobusowa Nr 99, będąca de facto przedmiotem skargi, uwzględniając, że jest związana z usługą powszechnie dostępną w zakresie publicznego transportu publicznego, wykonywaną przez operatora publicznego i zapewnia nieprzerwane zaspokajanie potrzeb sygnalizowanych przez mieszkańców Gminy Nowa Wieś Wielka - spełniała wszystkie elementy ustawowej definicji. Sąd I instancji odrzucając przedmiotową skargę stwierdził, że skarżąca nie miała interesu prawnego do zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta Bydgoszczy i Wójt Gminy Nowa Wieś Wielka, zaś przywołana argumentacja nie stanowiła okoliczności świadczących o posiadaniu przez stronę interesu prawnego, który zostałby naruszony zaskarżoną powyżej czynnością, a o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.). Zdaniem Sądu skarżąca nie przedstawiła tego rodzaju okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowany aneks nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. do Porozumienia międzygminnego zawartego w Bydgoszczy w dniu 19 czerwca 2015 r. pomiędzy Miastem Bydgoszcz a Gminą Nowa Wieś Wielka narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Z przestawionych przez skarżącą okoliczności wynikało, że poprzez opisane wyżej czynności organów rzeczywiście mogło dojść do naruszenia jej interesu faktycznego poprzez m.in. zanotowanie znacznego spadku wpływów z przedmiotowej linii komunikacyjnej w relacji B. – N. W. W.. Jednakże interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym, który stanowi wymóg konieczny do skuteczności wniesienia skargi zgodnie z powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak było, w ocenie Sądu I instancji, podstawowej przesłanki dla uznania legitymacji skarżącej spółki do zaskarżenia przedmiotowej czynności, czyli wykazania, że w dacie podjęcia tej uchwały interes prawny lub jej uprawnienie zostały naruszone. Nie można bowiem było przyjąć, że na skutek zawarcia przedmiotowego aneksu naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącej rozumiane jako prawo do osiągania zysków z prowadzonej działalności gospodarczej. W podstawie prawnej postanowienia Sąd I instancji podał art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). P. K. S. w B. Sp. z o.o. w B., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż w wyniku zawarcia zaskarżonego aneksu do porozumienia międzygminnego doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartymi w kwestionowanym aneksie unormowaniem, a jego własną indywidualną sytuacją prawną; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na odrzuceniu skargi w sytuacji, w której spółka posiada interes prawny do wniesienia skargi. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesionej w niej zarzuty wraz z ich uzasadnieniem nie podważają prawidłowości oceny wniesionej w sprawie skargi, jakiej dokonał Sąd I instancji. W świetle motywów zaskarżonego postanowienia oraz charakteru sprawy sądowoadministracyjnej, wywołanej skargą na czynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy i Wójta Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie porozumienia międzygminnego w przedmiocie wykonywania zadań z zakresu lokalnego transportu zbiorowego, kluczową i pierwszorzędną jest ocena prawidłowości stwierdzenia przez Sąd I instancji w zakresie spełnienia warunków koniecznych do wniesienia skargi na wymienioną czynność organów. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji kluczowym dla oceny posiadania przez skarżącą legitymacji do wniesienia skargi był art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak zatem wynika z treści powołanej regulacji warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na czynność organu gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Na kanwie przywołanego przepisu ugruntowało się w orzecznictwie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn.. akt I OSK 1665/18, z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1747/17 i inne). Mając na uwadze powołanej rozważania dotyczące interesu prawnego lub uprawnienia, warunkujących wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., za prawidłową uznać należy ocenę spełnienia tych warunków przez skargę P. K. S. w B. Sp. z o.o. w B., jakiej dokonał Sąd I instancji. Słusznie bowiem stwierdził, że skarżąca nie wykazała posiadania przez nią interesu prawnego w rozumieniu powołanej regulacji, lecz wyłącznie interes faktyczny, który nie stanowi podstawy do wniesienia skargi. Analiza motywów skargi jak i motywów skargi kasacyjnej wskazuje, iż w swojej istocie spółka PKS w B. poprzez wydanie spornego Porozumienia upatruje naruszenia swojego interesu faktycznego przejawiającego się w powstaniu konkurencyjnej linii autobusowej, której częstotliwość w kursowaniu de facto wpływać będzie na zainteresowanie usługami świadczonymi przez skarżącą, co w konsekwencji przekładać się będzie na osiągane przez nią zyski z przewozów na trasie B. – N. W. W., na co sama wskazała powołując się w skardze na spadek wpływów w miesiącu maju 2019 r. Naruszenie tego rodzaju interesu strony - interesu faktycznego - nie stanowi, co już wskazano, naruszenia pozwalającego zaskarżyć czynność organu gminy. Wymogiem jest bowiem wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a tego rodzaju naruszenia interesu strona nie wykazała. Skarżąca nie wskazała, bowiem jak zaskarżona czynność naruszać będzie posiadane przez nią zezwolenie nr [...]. Powyższe czyni niezasadnym pomieszczony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jak również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skoro bowiem Sąd I instancji zasadnie stwierdził brak po stronie skarżącej interesu prawnego do wniesienia skargi to zobligowany był do zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., stanowiącego, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.