I OW 55/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.R. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Prezydenta Miasta L. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wójt Gminy M. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.R. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że obecnie A.R. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w R. (teren Gminy M.). Z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s.") wynika, że właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Powołana ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co powoduje, że w tym zakresie należy odwołać się do treści art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej w skrócie "K.c."), który miejsce zamieszkania określa jako miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wskazał, że z informacji przekazanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. w piśmie z dnia 17 lutego 2020 r. nr [...], wynika, iż A.R. jest zameldowana na pobyt stały w L., [...], a od dnia 25 października 2019 r. jedynie przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w R., gdzie została przewieziona bezpośrednio po zakończeniu leczenia z Kliniki [...] z powodu urazu głowy z utratą przytomności. Niewątpliwie pobyt w zakładzie opieki zdrowotnej nie może być zakwalifikowany jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c., gdyż tego typu placówka nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zakład opiekuńczo – leczniczy jest podmiotem leczniczym, udzielającym świadczeń zdrowotnych (ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2190 ze zm.). Celem takiego zakładu jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu całodobowych świadczeń zdrowotnych, przywracających pacjentom możliwość powrotu do sprawności fizycznej i psychicznej, umożliwiającej powrót do domu i samodzielne funkcjonowanie. Pobyt pacjenta w Zakładzie opiekuńczo – leczniczym z założenia ma wyłącznie charakter opieki czasowej. W związku z powyższym takiej placówki w żaden sposób nie można uznać za miejsce zamieszkania pacjenta z zamiarem stałego pobytu. Nie można również przyjąć, że konieczność pobytu w tego rodzaju zakładzie ze względu na stan zdrowia i wiek wynika z woli zmiany miejsca zamieszkania. Z tych względów Wójt Gminy M. stwierdził, że miejscem zamieszkania A.R. jest Miasto L. W tej miejscowości jest ona bowiem zameldowana na pobyt stały, faktycznie zamieszkiwała i gdyby nie stan zdrowia jej centrum życiowe byłoby nadal tam skoncentrowane. A.R. nie zamieszkiwała na terenie Gminy M. Zakład Opiekuńczo – Leczniczy w R., w którym przebywa na skutek stanu zdrowia, stanowi jedynie miejsce jej czasowego pobytu leczniczego. Organem właściwym do rozpoznania jej wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest zatem Prezydent Miasta L. Prezydent Miasta L. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Wójta Gminy M. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi, powołując treść art. 101 ust. 1 u.p.s. oraz 25 K.c. podał, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że centrum życiowe A.R. znajduje się na terenie Gminy M. Tutaj koncentrują się bowiem jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania. Prezydent Miasta L. nie podzielił poglądu Wójta Gminy M., że zakład opiekuńczo – leczniczy jest wyłącznie podmiotem leczniczym. Nazwa wskazuje, iż pełni on również rolę opiekuńczą wobec swoich podopiecznych, bez względu na to czy jest forma tylko czasowa, czy też pobyt stały. W domu pomocy społecznej osoby mogą także przebywać tylko tymczasowo. Ustalenie, że A.R. stale zamieszkuje w Mieście L., mimo iż zmiana sytuacji życiowej i zdrowotnej uniemożliwia jej tam faktyczny pobyt, jest nie tylko fikcją, ale i zaprzeczeniem zasad, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s. Skoro jednym z zadań pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym, których świadczeniobiorca nie będzie w stanie sam przezwyciężyć przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, to emanacją tej zasady byłoby – w sytuacjach trudności w ustaleniu aktualnego miejsca zamieszkania danej osoby – wzięcie pod uwagę jej woli co do pobytu w danej miejscowości. A.R. wyraziła samodzielnie zgodę na pobyt właśnie w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w R., pomimo, iż na terenie Miasta L. znajduje się wiele zakładów opiekuńczo – leczniczych świadczących taką samą pomoc. Ponadto z art. 54 ust. 3 u.p.s. wynika, że osoba wymagająca wzmożonej opieki medycznej jest kierowana na podstawie art. 33a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, ze zm.) do zakładu opiekuńczo – leczniczego lub pielęgnacyjno – opiekuńczego. Prezydent Miasta L. po analizie zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji, uznał, że obecnie A.R. ze względu na stan zdrowia i stopień niepełnosprawności wymaga wzmożonej opieki medycznej, czyli stałego nadzoru lekarskiego, profesjonalnej pielęgnacji i rehabilitacji, której nie będzie mogła mieć zapewnionej w warunkach domu pomocy społecznej, w takim zakresie jak dotychczas. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.R. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Dla rozpoznania sporu zaistniałego w przedmiotowej sprawie o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Z akt sprawy wynika, że A.R. od dnia 25 października 2019 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w R. (teren Gminy M.). Jest zameldowana na pobyt stały w L. ([...]) i pod tym adresem zamieszkiwała aż do momentu umieszczenia w w/w Zakładzie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu Prezydenta Miasta L., pobyt w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, jakim jest Zakład Opiekuńczo – Leczniczy w R., nie może być kwalifikowany jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c., gdyż tego typu placówka lecznicza nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Zakład opiekuńczo – leczniczy nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów, zaś celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej). Pobyt osób przebywających w tego rodzaju zakładach ma zatem charakter czasowy, nawet jeśli ten pobyt jest długotrwały, gdyż jest związany wyłącznie z leczeniem. W konsekwencji uznać należy, iż takie placówki nie służą celom mieszkalnym. Przechodząc od powyższych rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż pobytowi A.R. w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w R. nie można przypisać charakteru stałego w rozumieniu art. 25 K.c. Nie można również przyjąć, że konieczność zamieszkania wyżej wymienionej w tym Zakładzie ze względu na zły stan zdrowia wynika z jej woli zmiany miejsca zamieszkania. Nie sposób zatem stwierdzić, aby miejscem zamieszkania A.R. była Gmina M.. Jest ona bowiem zameldowana na pobyt stały w L., gdzie koncentrowała się jej aktywność życiowa przed umieszczeniem w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w R. i gdyby nie nagłe pogorszenie się jej stanu zdrowia, nadal by tam mieszkała. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A.R. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta L. i na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.