II OSK 1214/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 72/06 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Decyzją Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] stycznia 2000 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.) pozbawiono S. G. uprawnień kombatanckich przyznanych 6 kwietnia 1976 r. z tytułu działalności w Ruchu Oporu 1 stycznia 1942 r. – 16 stycznia 1945 r. (łącznie 3 lata i 1 miesiąc). W toku postępowania ustalono bowiem, że była zatrudniona w organach bezpieczeństwa publicznego, co skutkuje pozbawieniem uprawnień kombatanckich. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. G. powołuje się na dokumenty świadczące o jej przynależności do B. Twierdzi, że w UB pracowała nie z chęci, ale z przymusu, gdyż została przeniesiona z MO pod koniec 1948 r. i wykonywała wyłącznie zadania niezwiązane ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych. Dodaje, że w UB była szykanowana, dlatego zwolniła się z pracy 31 stycznia 1950 r. bez odprawy i bez odszkodowania. Trudno jej się pogodzić z tym, że w wyzwolonej Polsce znów stosuje się odpowiedzialność zbiorową. Decyzją Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję z [...] stycznia 2002 r. Organ stwierdza, że okoliczności podniesione we wniosku nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż ustawa nakazuje pozbawić uprawnień kombatanckich wszystkie osoby zatrudnione w UB. W skardze S. G. powołała się na naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach, a także naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. W skardze wskazała na to, że postępowanie zostało wszczęte 2 lutego 1999 r. (czyli pod rządami starych przepisów ustawy o kombatantach). Trybunał Konstytucyjny zdaniem skarżącej co do ustaw przewidujących działanie wstecz zajmuje w świetle art. 2 Konstytucji stanowisko, że dopuszczenie działania prawa z mocą wsteczną może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy istnieją ważne powody i gdy takie działanie wynika z brzmienia przepisu. Cel ustawy nie uzasadnia przyjęcia wstecznego jej działania. Powołuje się na to, że poprzednio można by do skarżącej zastosować art. 21 ust. 3 pkt 2 i że znajduje się w gorszej sytuacji od tych osób, w stosunku do których wydano decyzję wcześniej. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 20 marca 2002 r. NSA – OZ w Krakowie zawiesił w sprawie postępowanie (sygn. II SA/Kr 1786/00); 23 grudnia 2005 r. postępowanie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 72/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z [...] czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wywodził, że bezsporne jest, iż skarżąca uzyskała uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w Ruchu Oporu (B.). Skarżąca, co również wynika z akt, była zatrudniona w KW MO Kielce oraz WUBP Kielce od 1 września 1946 r. do 31 stycznia 1950 r. w charakterze biuralistki. Materiał zgromadzony w aktach osobowych nie zawiera informacji, aby w trakcie tego zatrudnienia brała udział w walkach z formacjami zbrojnego podziemia. Jak wyjaśniła skarżąca w toku postępowania administracyjnego zajmowała się ona w WUBP Kielce skreślaniem w kartotekach zużytych sortów mundurowych i wypisywaniem nowych sortów mundurowych. Natomiast twierdzenia skarżącej, iż była w UB szykanowana i dlatego zwolniła się z pracy są mało wiarygodne, gdyż z dokumentów wynika, iż co prawda zwolniła się na własną prośbę z dniem 1 lutego 1950 r. jednakże następnie podjęła pracę w MO w Krakowie z dniem 1 maja 1950 r. i pracowała do 15 lipca 1954 r. na różnych stanowiskach urzędniczych, co byłoby niemożliwe, gdyby popadła w jakikolwiek konflikt z organami bezpieczeństwa publicznego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte 2 lutego 1999 r., jednakże pierwsza decyzja pozbawiająca S. G. uprawnień kombatanckich została wydana [...] stycznia 2000 r., a zatem już zgodnie ze zmienioną z dniem 9 października 1999 r. ustawą z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371). Zmiana ta, dokonana ustawą z 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 77, poz. 862) polegała m.in. na skreśleniu art. 21 ust. 3 pkt 2, który pozwalał na przedkładanie dowodów co do wykonywania zadań w trakcie zatrudnienia w organach bezpieczeństwa publicznego. Dowody takie pozwalały na wyłączenie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a. Art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach liberalizujący zasady postępowania w stosunku do osób zatrudnionych w urzędach bezpieczeństwa został dodany do tej ustawy dopiero 31 lipca 1997 r. (Dz.U. Nr 68, poz. 436), a nie był on przewidziany w pierwotnym tekście ustawy. A zatem argument skarżącej, iż znalazła się w sytuacji gorszej od osób, którym wcześniej wydano decyzję o pozbawieniu uprawnień jest tylko częściowo uzasadniony, gdyż raczej tylko niewielka grupa osób w latach 1997–1999 skorzystać mogła z dobrodziejstwa tego przepisu. Skład sędziowski WSA orzekający w sprawie w pełni przyjął stanowisko zawarte w uchwale 7 sędziów NSA z 21 października 2002 r. (OPS 2/02, ONSA 2003, nr 2, poz. 42), posługującego się wykładnią systemową i historyczną. W uchwale tej powołano się m.in. na orzeczenie TK z 15 lutego 1994 r. (sygn. akt K15/93, OTK 1994, nr 1, poz. 4), w którym stwierdzono, że "współpraca z organami represji nastawionymi na zwalczanie ruchów niepodległościowych musi być oceniana negatywnie i to bez względu na to o jakie stanowiska i jaki charakter zatrudnienia w tych organach chodzi (...)" oraz na wyrok TK z 15 września 1999 r. sygn. akt K11/99, (OTK 1999, nr 6, poz. 116), który stwierdził, że skreślenie w art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach pkt 2, na który powołuje się skarżąca jest zgodne z Konstytucją RP. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydając decyzję w ówczesnym stanie prawnym postąpił zatem prawidłowo stosując art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach (...). Brak było bowiem dowodów, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy, gdyż skarżąca nie wykazała, że do organu bezpieczeństwa publicznego została skierowana przez organizację niepodległościową lub była przez taką organizację zwerbowana do udzielania jej pomocy. Fakt uzyskania uprawnień kombatanckich z tytułu działalności w Ruchu Oporu nie może być brany pod uwagę ze względu na rygorystyczne stanowisko ustawodawcy wymagające w art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a pozbawienia uprawnień kombatanckich osób, które w latach 1944– 1956 pełniły służbę lub funkcję i były zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. S. G. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez niezastosowanie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych zgodnie z zasadą poszanowania prawa niewadliwie nabytego, gdyż postępowanie o pozbawienie skarżącej uprawnień kombatanckich zostało wszczęte z urzędu w czasie obowiązywania tego przepisu, oraz art. 2 Konstytucji przez naruszenie zasady zaufania do państwa prawa przez pozbawienie skarżącej możliwości korzystania z niewadliwie nabytych materialnoprawnych praw kombatanckich, 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek sporządzenia uzasadnienia wyroku niezgodnie z tym przepisem przez zupełne pominięcie kwestii stosowania art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy kombatanckiej. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.) jest niezasadny. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu administracyjnym związane są zasadą praworządności. Zasada praworządności nakłada na organy administracji publicznej obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji. Od tej zasady związania przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji organ orzekający w sprawie może odstąpić ale tylko w razie gdy tak stanowią przepisy przejściowe. Artykuł 21 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego został uchylony ustawą z 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 77, poz. 862). Ustawa ta nie zawierała przepisów przejściowych, a zatem uchylony art. 21 ust. 3 pkt 2 nie mógł zostać zastosowany do rozpoznawania spraw w toku, pomimo wszczęcia postępowania pod rządami jego obowiązywania. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych obowiązany był uwzględnić utratę jego mocy. Jest to w pełni zgodne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego przyjętym w wyroku z 15 września 1999 r. K 11/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 116), który przyjął "Art. 1 pkt 3 litera b ustawy powołanej w pkt 1, rozumiany jako nie mający zastosowania do osób, którym zostały przyznane uprawnienia kombatanckie na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950, z 1998 r. Nr 37, poz. 204, Nr 106, poz. 668 i Nr 162, poz. 1118) jest zgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji art. 21 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego nie obowiązywał. Skarżącej nie zostały przyznane uprawnienia na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, a zatem nie można wywodzić zasadnie o pozbawieniu praw dobrze nabytych (art. 2 Konstytucji). Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni stawianym wymaganiom w art. 141 § 4 powołanej ustawy. Sąd wywodził co do podstaw stosowania art. 21 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.