II SA/Ol 843/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw UZASADNIENIE Decyzją z dnia "[...]" r., Prezydent ustalił na rzecz J.C. warunki zabudowy przy ul. P. w O., obręb "[...]", działki nr: "[...]" dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze budynku. J.P., I.W., U.K. oraz Wspólnota złożyli wnioski o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji z dnia "[...]" r., jako podstawę wskazując niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Organ, postanowieniami wydanymi w stosunku do każdego z wnioskodawców wznowił postępowanie, a następnie prowadził odrębne postępowania, w których wydał decyzje odmawiające uchylenia ww. decyzji ostatecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzje odmawiające uchylenia decyzji ostatecznej z dnia "[...]" r., wskazało, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie prowadził odrębne wznowione postępowania w odniesieniu do każdego z wnioskodawców, zamiast jednego postępowania z udziałem wszystkich jego stron. Wznowione postępowanie jest ściśle związane z decyzją ostateczną kończącą postępowanie, które następnie zostało wznowione i nie jest dopuszczalne prowadzenie kilku wznowionych postępowań w odniesieniu do tej samej decyzji. Decyzją z dnia "[...]" r. - po przeprowadzeniu wznowionego postępowania z wniosków: I.W., J.P., Wspólnoty oraz U.K. – Prezydent odmówił uchylenia decyzji z dnia "[...]" r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze budynku, obręb "[...]", na działkach nr: "[...]" z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§ 1 pkt 4 Kodeku postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że kwestia zacieniania i przesłaniania jest możliwa do oceny dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Inwestycja może wywołać wzmożony ruch pojazdów w okolicy inwestycji, jednakże może to świadczyć wyłącznie o interesie faktycznym stron, który nie skutkuje uznaniem za stronę. Działki stron nie graniczą bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem. Strony nie wskazały związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a naruszeniem uprawnień właścicielskich wynikających z art. 140, czy 144 kodeksu cywilnego. Samo stwierdzenie, że powinni być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykazuje ich interesu prawnego. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców od decyzji organu pierwszej instancji, decyzją z dnia "[...]" r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie inwestor jako teren inwestycji wskazał jedynie fragment działki nr "[...]" przez co działka nr "[...]", na której położona jest nieruchomość należąca do Wspólnoty nie graniczy z terenem inwestycji, to jednak warunki zabudowy ustalane są dla całej działki ewidencyjnej, nie zaś jej części. W związku z tym, należy stwierdzić, że działka nr "[...]" graniczy bezpośrednio z jedną z działek, na których zlokalizowana ma być inwestycja. Przy czym, nawet przy przyjęciu, że teren inwestycji ograniczony jest do wskazanego fragmentu działki nr "[...]", to brak bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji nie wyklucza przysługiwania właścicielom tej nieruchomości przymiotu strony. Mając na względzie rozmiar planowanej inwestycji i jej umiejscowienie w bardzo bliskim sąsiedztwie istniejących, dużo mniejszych budynków, organ odwoławczy nie zgodził się z organem pierwszej instancji, że zasięg oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach terenu objętego wnioskiem. Wnioskujący wskazali szereg ograniczeń w korzystaniu z przysługującego im prawa własności, wynikających z posadowienia planowanej inwestycji, w tym tych związanych z zaciemnianiem i przesłanianiem, utrudnieniem wjazdu do garażu podziemnego w budynku przy ul. "[...]", pozbawieniem infrastruktury znajdującej się na działce "[...]", zwiększonym hałasem, czy ruchem pojazdów jak również potencjalnym oddziaływaniem planowanych w parterze, a nieokreślonych w decyzji o warunkach zabudowy, usług. Do wywiedzenia interesu prawnego właściciela danej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest konieczne wykazanie, że miałoby dochodzić przykładowo do przekraczania określonych norm środowiskowych, czy też naruszenia reguł, zakreślonych przepisami prawa budowlanego. Kwestie te będą przedmiotem badania na etapie dalszych postępowań. Wystarczające jest ustalenie, że jakiekolwiek potencjalne oddziaływania mogą wykraczać poza granice nieruchomości inwestycyjnej. W takie sytuacji właściciele nieruchomości nieruchomości sąsiedniej (choć niekoniecznie przyległej), mają prawo uczestniczyć w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena, czy nowa zabudowa byłaby dostosowana funkcją i parametrami do istniejącej, w kontekście zasady kontynuacji. Organ odwoławczy stwierdził, że nie sposób odmówić racji odwołującym, że posadowienie w bezpośrednim sąsiedztwie znacznie większego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z nieokreślonymi usługami na parterze wpłynie na sposób korzystania przez nich z nieruchomości, których są współwłaścicielami. W takiej sytuacji, w ocenie Kolegium, należy stwierdzić, że przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zaistniała w niniejszej sprawie, w związku z czym, na podstawie art. 138§ 2a k.p.a., organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy z udziałem wszystkich stron postępowania. W sprzeciwie, złożonym na decyzję Kolegium z dnia "[...]"r., skarżąca Wspólnota zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) poprzez przyjęcie, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej było usprawiedliwione, kiedy to w istocie organ odwoławczy winien wydać decyzję reformatoryjną. W oparciu o ten zarzut Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca Wspólnota wskazała, że wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. W rozpatrywanej sprawie, skoro przesądzono, że skarżąca jest stroną postępowania, to rolą organu odwoławczego było określenie, jakie rozstrzygnięcia opisane w art. 151 § 1 k.p.a. należy w tym wypadku wydać. Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę merytorycznie nie naruszyłby dwuinstancyjności postępowania. Organ drugiej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania, a wyłącznie ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący jest stroną. Nie wskazano, jakie okoliczności mają być brane przez organ pierwszej instancji pod uwagę, a wyłącznie organ odwoławczy określił, że należy ponownie rozpatrując sprawę, wziąć zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., pod uwagę to, że postępowanie ma być prowadzone z udziałem wszystkich stron. Takie stanowisko nie może być zaakceptowane, bowiem organ odwoławczy winien załatwić sprawę merytorycznie, skoro jakiekolwiek postępowanie dowodowe nie może być w tej sprawie prowadzone, a wyłącznie należy ocenić, czy organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisami. Nie zaszła, tym samym, wyjątkowa okoliczność umożliwiająca wydanie decyzji kasatoryjnej, co z kolei musi przesądzać o zasadności wniesionego sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz.2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona zgodna z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. – art. 64e p.p.s.a. Tym samym, sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dani 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2263/20). Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Dokonując w ramach powyższego przepisu oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że wystąpiły one w niniejszej sprawie. Przedmiotem sprzeciwu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję Prezydenta z dnia "[...]"w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka z tego przepisu i organ powinien przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy z udziałem wszystkich stron postępowania. W ocenie wnoszącej sprzeciw Wspólnoty, organ drugiej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania, a wyłącznie ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący jest stroną. Zdaniem wnoszącej sprzeciw, organ odwoławczy winien załatwić sprawę merytorycznie. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej i zgadza się z oceną organu odwoławczego, zawartą w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję organu pierszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl zaś § 2a art. 138 k.p.a., wskazanego w uzasadnieniu decyzji Kolegium - jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" może obejmować nie tylko zgromadzenie materiału dowodowego, ale również jego ocenę. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności faktycznych, tj. charakteru inwestycji i zasięgu jej oddziaływania na otoczenie. Zaznaczył, że objęty zakresem inwestycji fragment gminnej działki stanowi zaledwie 1 % przyległych nieruchomości przy ul. "[...]","[...]" i "[...]"oraz "[...]" . Uwazględniony w terenie inwestycji fragment działki nr "[...]" ok. 6m2, przy takiej konfiguracji i ustawieniu działek nie ma wpływu na dotychczasowy sposób korzystania z powyższych nieruchomości. Działki posiadają niczym niezakłóconą obsługę komunikacyjną. Ponadto, budynki przy ul. "[...]""[...]" posiadają obsługę komunikacyjną działki nr "[...]"Inwestycja nie jest zaliczana do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. W ocenie organu pierwszej instancji, wnioskodawcy nie wykazali związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a naruszeniem uprawnień właścicielskich wynikających z przepisów art. 140 czy 144 Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy wskazał z kolei w zaskarżonej decyzji , że z żadnego przepisu nie wynika, by zakres oddziaływania inwestycji budowlanej miał być oceniany na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest też konieczne wykazanie, że oddziaływanie planowanej inwestycji przekraczać będzie dopuszczalne normy, czy też, że polegać będzie na wprowadzeniu nowej funkcji, bądź gabarytów zabudowy przekraczających wielkość budynków w sąsiedztwie. Część parametrów planowanej inwestycji została ustalona na zasadzie odstępstwa od średniej z obszaru analizowanego, co twierdzenie dotyczące gabarytów planowanej inwestycji uznać należy za co najmniej wątpliwe. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie inwestor, jako teren inwestycji wskazał jedynie fragment działki nr "[...]" , przez co działka nr "[...]", na której zlokalizowany jest budynek należący do odwołującej się Wspólnoty, nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, to jednak zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa,warunki zabudowy ustalane są dla całej działki ewidencyjnej, nie zaś jej części. W związku z tym, organ odwoławczy stwierdził, że działka nr "[...]" graniczy bezpośrednio z jedną z działek, na których zlokalizowana ma być inwestcja. Przy czym, nawet przy przyjęciu, że teren inwestycji ograniczony jest do wskazanego fragmentu działki nr "[...]", to brak bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji nie wyklucza przysługiwania właścicielom tej nieruchomości przymiotu strony. Organ odwoławczy stwierdził też, że mając na uwadze rozmiar planowanej inwestycji i jej umiejscowienie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że zasięg oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach terenu objętego wnioskiem. Wnioskodawcy wskazali na szereg ograniczeń w korzystaniu z przysługującego im prawa własności, wynikających z posadowienia planowanej inwestycji. Wystarczającym jest obecnie ustalenie, że jakiekolwiek potencjalne oddziaływania mogą wykraczać poza granice nieruchomości inwestycyjnej. W takiej sytuacji właściciele nieruchomości sąsiedniej (choć niekoniecznie przyległej) mają prawo uczestniczyć w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena, czy nowa zabudowa byłaby dostosowana funkcją i parametrami do istniejącej, w kontekście zasady kontynuacji. Organ odwoławczy stwierdził więc prawidłowo, że zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Do organu pierwszej instancji należy w tej sytuacji przeprowadzenie postępowania, uwzględniającego powyższą interpretację organu odwoławczego, który sam tego postępowania nie mógł przeprowadzić ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent dokonał błędnej wykładni przepisów prawa i określił wytyczne w zakresie tych przepisów. Wytyczne organu odwoławczego dotyczyły przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zostały w sposób precyzyjny określone. Organ odwoławczy jednoznacznie przesądził, że właściciele nieruchomości sąsiedniej mają prawo uczestniczyć w postępowaniu. Wskazał, że mając na względzie rozmiar planowanej inwestycji i jej umiejscowienie w bardzo bliskim sąsiedztwie istniejących, dużo mniejszych budynków, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji co do tego, że zasięg oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach terenu objętego wnioskiem, a wnioskodawcy wskazali na szereg ograniczeń w korzystaniu z przysługującego im prawa własności wynikających z posadowienia planowanej inwestycji, w tym związanych z zaciemnianiem i przesłanianiem, utrudnieniem wjazdu do garażu podziemnego w budynku przy ul. "[...]", pozbawieniem infrastruktury znajdującej się na działce "[...]", zwiększonym hałasem, czy ruchem pojazdów, jak również potencjalnym oddziaływaniem planowanych w parterze, a nieokreślonych w decyzji o warunkach zabudowy usług. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym, co daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać też należy, że brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Oceniając decyzję organu odwoławczego należy podkreślić, że kontrola sądowa nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Organ odwoławczy zaś w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazał okoliczności, jakie należy uwzględnić przy badaniu przedmiotowej sprawy przez organ pierwszej instancji dla jej prawidłowego przeprowadzenia. Organ odwoławczy nie może – na obecnym etapie – przeprowdzaić postępowania merytorycznego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy nie ma więc, na obecnym etapie postępowania, podstaw do załatwienia sprawy merytorycznie, jak oczekuje tego wnosząca sprzeciw Wspólnota. Wobec powyższego, należy przyjąć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W sprawie nie doszło do zarzucanego w sprzeciwie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, przy czym uwzględnienie skargi jest możliwe wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.