III OSK 5365/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 6/21 w sprawie ze skarg Gminy Choszczno i E.J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 listopada 2020 r. nr 2/2020 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miejskiej w Choszcznie 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od E.J. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 6/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy Choszczno i E.J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 listopada 2020 r. nr 2/2020 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miejskiej w Choszcznie oddalił skargi. W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydał na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.,dalej u.s.g)., w związku z naruszeniem art. 24f ust. 1 u.s.g., czyli uchybieniem zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której radna uzyskała mandat. Sąd zwrócił uwagę, że wprowadzając powyższy zakaz ustawodawca zmierzał przede wszystkim do wyeliminowania sytuacji, w których radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Zarówno wykładnia jak i stosowanie przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie mogą prowadzić do tego, aby dochodziło do obejścia celu tej regulacji i do umożliwienia wykonywania działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego. Sformułowanie "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstotliwość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym, jest ono elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie. Stowarzyszenie, którego prezesem jest radna zapłaciło jej należność jako przedsiębiorcy za wystawione faktury VAT związane z realizacją zadań publicznych, na które uzyskało z Gminy Choszczno dotację celową. Nie ma przy tym znaczenia, że była to sytuacja incydentalna i pozostająca bez wpływu na rozmiar tej działalności. Istotne jest, że do takiej sytuacji w ogóle doszło. Tym samym okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy pozwalały na stwierdzenie, że w przypadku radnej Rady Miejskiej w Choszcznie E.J. zaistniały przesłanki wynikające z art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.J. zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 24f ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do nieuzasadnionego przyjęcia, że ustalony w sprawie stan faktyczny, odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, nakazującej wygaszenie mandatu radnego, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wyżej wymienionego przepisu prowadzi do uznania, że skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. W oparciu powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę winien wziąć pod uwagę okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1u.s.g., w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia, czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że nie można automatycznie przyjmować, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego stanowi wykorzystanie tego mienia w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy, skutkujące wygaśnięciem mandatu radnego. Wygaśnięcie mandatu radnego powoduje zmianę składu personalnego organu wybieralnego (kadencyjnego) w okresie kadencji. Z tego względu zakres oddziaływania na bierne prawo wyborcze radnego musi być proporcjonalny do ewentualnego naruszenia prawa. Skarżąca kasacyjnie zajęła stanowisko, że przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego, jak to wskazał Sąd I Instancji. Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania podkreślając, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnej było zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie uprawniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia i to wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona wyłącznie na pierwszej z tych podstaw tj . naruszeniu prawa materialnego. Trzeba w tej sytuacji przypomnieć, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał zastosowany przepis prawa. Uzasadniając natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, iż sąd stosując przepis niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach w skardze kasacyjnej należy wykazać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinny być rozumiane zastosowane przepisy prawa tj. jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ponadto stosownie do art. 24f ust. 1a u.s.g., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził taką działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy. Wprowadzony w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, stanowi jedną z gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez gminę. Zakaz ten ma na celu, z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia (zob. uchwałę NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62). Stowarzyszenie, którego prezesem jest skarżąca kasacyjnie radna otrzymało w 2019 r. od Gminy Choszczno dwie dotacje celowe na realizację zadań publicznych. Z pieniędzy uzyskanych z dotacji gminy zostały opłacone m. in. dwie faktury VAT na kwotę 1.125 zł. i na kwotę 3.395 zł. wystawione przez firmę A. Nie byłoby w tym niczego złego gdyby nie fakt, że firmę tę prowadzi E.J. będąca jednocześnie radną i prezeską stowarzyszenia, które otrzymało dotację gminy. Definicja mienia komunalnego zawarta została w art. 43 u.s.g. i mieniem tym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin. Mieniem komunalnym są również prawa majątkowe, a więc takie, których wartość można wyrazić w pieniądzu, dlatego też opłacenie faktur z pieniędzy uzyskanych z dotacji gminy musi być uznane za prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. W uzasadnieniu wyroku wydanego przez Sąd I instancji, z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniono, że pojęcie "wykorzystania mienia komunalnego gminy" dotyczy wszystkich przypadków korzystania z tego mienia bez względu na częstotliwość takiego postępowania, gdyż wystarczający jest jednorazowy przypadek. Uznanie, że radny wykorzystał mienie komunalne gminy nie jest też warunkowane przedmiotem czy rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, ani też wielkością uzyskanych środków finansowych i odniesionych korzyści a nawet odpłatność. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w całej rozciągłości poglądy te podziela. Z punktu widzenia naruszenia zakazu prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy rozpoznawana sprawa nie jest skomplikowana. Otóż będąca radną prezes stowarzyszenia nie mogła nie wiedzieć tego, że stowarzyszenie to otrzymało dotację z gminy (z jej gminy, w której jest radną). Tym samym ta sama osoba nie mogła nie wiedzieć, że faktury przez nią wystawione, jako przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą, będą opłacane ze środków dotacji otrzymanych z Gminy Choszczno. Zaistniałą sytuację można określić jako wzorcowy przykład wykorzystania przez radną mienia komunalnego gminy, w której uzyskała ona mandat. Powyższe nie oznacza oczywiście tego, że na skutek opłacenia faktur wystawionych przez radną będącą przedsiębiorcą odniosła ona jakieś nadmierne korzyści, ale tak jak wcześniej podkreślono nie jest to konieczne do uznania, że radny wykorzystał mienie komunalne gminy, w której uzyskał mandat. Zgodzić się należy z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że wygaśnięcie mandatu radnego jest daleko idącą sankcją ingerującą w sferę biernego prawa wyborczego, skutkującą również zmianą składu personalnego organu wybieralnego i kadencyjnego. Nie sposób jednak nie zauważyć tego, że art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego przewiduje tylko jedną sankcję na naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej działalności i jest nią wygaśnięcie mandatu radnego. Bardzo dużą część skargi kasacyjnej zajmuje powielenie treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 1032/17, mającego przekonywać o błędnym stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnej w tej sprawie. Sąd rozpoznający sprawę nie podziela przedstawionych tam rozważań, nie podzielił ich również Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK339/18 uchylił ten wyrok i skargę oddalił. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów powołanych w skardze kasacyjnej, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach orzeczono w punkcie 2 wyroku na zasadzie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądzono od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kwotę 240 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.