II OSK 1132/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie del. Sędzia WSA Marzenna Linska – Wawrzon Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Spółki z o.o. "T" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 2874/02 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Kupców, Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego w G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 2874/02, w sprawie ze skarg Stowarzyszenia Kupców Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego w G. oraz T. Spółki z o.o. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...], nr [....], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., decyzją z dnia [...] powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nakazał S. S. rozebranie obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie Targowiska Miejskiego w G. przy ul. R, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym numerem [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że jej podstawą faktyczną było ustalenie, iż wskazany obiekt budowlany – pawilon handlowy nietrwale związany z gruntem, stanowi własność S. S. i został postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1992 r. na terenie, który jest przeznaczony pod zieleń o funkcji rekreacyjnej oraz izolacyjnej. Z uzasadnienia tego wynika jeszcze, że istotnych w sprawie ustaleń dokonano podczas oględzin obiektu budowlanego w dniu 28 lipca 2000 r. Rozpoznając skargi na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] utrzymującą w mocy powyższą decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie II SA/Gd 1042/01 uchylił zaskarżoną decyzję. Podstawą uchylenia było ustalenie, że odwołanie S. S. zostało rozpoznane zanim upłynął termin do wniesienia odwołania przez inne podmioty będące stroną postępowania administracyjnego, mianowicie T. Spółka z o.o. w Gdyni oraz Stowarzyszenie Kupców Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego w G., co spowodowało pozbawienie tych podmiotów prawa do rozpoznania ich sprawy przez organ drugiej instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, włącznie z rozpoznaniem odwołania T. Spółka z o.o. oraz Stowarzyszenia Kupców Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego nr [...] w G., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 17 października 2002 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ, odnosząc się do odwołań wniesionych przez T. Spółka z o.o. w Gdyni oraz Stowarzyszenie Kupców Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego nr [...] w G., nie podzielił zawartych tam zarzutów o niedostateczności materiału dowodowego. Wskazano w związku z tym, że zebrane dowody, w szczególności protokół oględzin z 28 lipca 2000 r., przesłany w toku postępowania odwoławczego właścicielowi pawilonu handlowego, który nie zakwestionował zawartych w nim ustaleń, uprawniały organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce. Skargi na powyższą decyzję złożyły T. Spółka z o.o. w Gdyni oraz Stowarzyszenie Kupców Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego nr [...] w G. oraz wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie o ich uchylenie. Sprawy z tych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r. oddalając skargi uznał, że są one niezasadne, a naruszenia przepisów postępowania, które zarzucają skarżący nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Skoro S. S., zobowiązany zaskarżoną decyzją do rozbiórki oznaczonego obiektu budowlanego, nie kwestionuje, że jest jego właścicielem, to nie sposób przyjąć, aby odnoszące się do tego ustalenia organów administracji publicznej były błędne. Nie sposób też przyjąć, że oznaczenie tego obiektu budzi wątpliwości, skoro oznaczenia tego nie kwestionuje osoba, która ma obiekt rozebrać. Istotne przy tym jest, że S. S. był w postępowaniu administracyjnym aktywny, co znalazło swój wyraz w tym, że złożył odwołanie, w którym to przyznał, iż to on ustawił przedmiotowy obiekt budowlany. W tej sytuacji wobec niekwestionowania ustaleń organu administracji publicznej przez zobowiązanego do rozbiórki Sąd uznał, że nie było potrzeby przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego, w tym przesłuchiwania S. S. w charakterze strony. Sąd wskazał również , że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) rozbiórka obiektu budowlanego jest dopuszczalna zarówno wtedy, gdy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę, jak i wtedy, gdy znajduje się na terenie, który jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Zatem na terenie, który przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi rzemiosła można budować obiekty związane z rzemiosłem, a nie z handlem, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniosło T. Spółka z o.o., reprezentowane przez adwokata, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) polegające na uznaniu, że podniesione przez skarżącego uchybienia proceduralne pozostawały bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy: adresat decyzji ani żadna ze stron nie został powiadomiony przez organ o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.), adresat decyzji nie został powiadomiony o czynności oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.), informacje, co do własności obiektu organ uzyskał w toku oględzin od osoby, która nie została przesłuchana w charakterze świadka i pouczona o przysługujących jej uprawnieniach (art. 83 k.p.a.), organ odstąpił od przesłuchania adresata decyzji (art. 83 k.p.a.) i pozbawił go uprawnienia określonego w art. 83 § 2 k.p.a., tj. prawa odmowy odpowiedzi na pytania w sytuacji, gdy odpowiedź mogłaby ją lub najbliższą jej osobę narazić na odpowiedzialność karną (np. z tytułu dokonania "samowoli budowlanej"), organ uniemożliwił stronom postępowania zapoznanie się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w postępowaniu (art. 10 § 1 i 81 k.p.a.), organ w postępowaniu posługiwał się szkicem sytuacyjnym, który określał mianem załącznika do protokołu oględzin, choć nie spełniał on wymogów określonych w art. 67 § 1 i 2 ust. 3, art. 68 i 71 k.p.a., przy czym szkic ten nie został sporządzony na podkładzie geodezyjnym oraz w taki sposób, że uniemożliwiał identyfikację poszczególnych obiektów w terenie – co w ocenie strony winno skutkować stwierdzeniem przez Sąd, że materiał dowodowy nie został zgromadzony wszechstronnie i w sposób zgodny z prawem, a osoba zobowiązana nie została prawidłowo ustalona (art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a.). 2) polegające na bezzasadnym przyjęciu przez Sąd, że milczenie adresata decyzji w kwestii własności obiektu budowlanego przesądza, że ustalenia organu są w tym zakresie prawidłowe i wystarczające, w sytuacji gdy adresat decyzji gdyby był przesłuchiwanym na tę okoliczność, mógłby uchylić się od odpowiedzi – z uwagi na grożącą mu lub jego najbliższym odpowiedzialność karną z tytułu wzniesienia obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie skarżącego okolicznością oczywistą jest, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego winno doprowadzić do ustalenia, czy obiekt budowlany został wzniesiony zgodnie z przepisami prawa, ustalić osobę odpowiedzialną za ewentualne naruszenie prawa i skierować przeciwko niej postępowanie karne wobec podejrzenia popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, ustalić osobę zobowiązaną i nakazać jej, w drodze decyzji administracyjnej, rozebranie nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego. Skarżący stwierdził, że okoliczności tych nie dostrzegł organ nadzoru budowlanego, jak też Sąd orzekający, a okoliczność ta powoduje obowiązek zachowania szczególnej dbałości o zachowanie gwarancji procesowych stron, skoro postępowanie służy gromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego również w postępowaniu karnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło P. S.A., reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że wątpliwym jest czy wnoszący skargę kasacyjną posiada legitymację skargową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany zarzutami tejże skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają granice i zakres rozpoznawania sprawy. Strona, która kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną z uwagi na związanie Sądu podstawami skargi, zobowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które – jej zdaniem – zostały naruszone przez Sąd. Wynika to z treści art. 174 i 176 p.p.s.a. Ponieważ skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku, wiążę się z wymogiem przymusu adwokacko-radcowskiego, określonym art. 175 § 1 p.p.s.a. aby jej sporządzenie odpowiadało wymogom prawnym. Wniesiona skarga kasacyjna w sprawie niniejszej wymogom tym nie odpowiada. Warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej jest prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych, co wcześniej sygnalizowano przez wskazanie przepisów prawa, które – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez Sąd i szczegółowego uzasadnienia na czym polegało to naruszenie. Zauważyć w tym miejscu należy, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznaje skargę w oparciu o przepisy ustawy podanej na wstępie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani jednego przepisu, któryby został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, mimo iż na wstępie określono, iż wbrew stanowisku skarżących Sąd pierwszej instancji odniósł się przy rozpoznawaniu skargi do wszystkich zgłoszonych zarzutów i w uzasadnieniu wyroku wykazał bezpodstawność tych zarzutów oraz brak wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne. Powtórzenie zarzutów podnoszonych w skardze, skierowanych do organów, jako zarzutów skargi kasacyjnej nie spełnia wymogu ustawowego z art. 174 i 176 p.p.s.a. o prawidłowym sformułowaniu skargi kasacyjnej. Tak zredagowana skarga kasacyjna wyklucza możliwość Naczelnego Sądu Administracyjnego skontrolowania jej zasadności i odparcia zarzutu, iż Sąd dokonał błędnej oceny stanu faktycznego i wadliwie rozpoznał sprawę. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wyklucza możliwość samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi przez Sąd, bowiem sprecyzowanie ich należy do obowiązków wnoszącego skargę kasacyjną. Ponieważ jak wykazano, niniejsza skarga kasacyjna nie spełnia wymogów prawnych podlega oddaleniu, bowiem choć zgłasza zarzuty to odnoszą się one do organów administracji, a nie do Sądu pierwszej instancji. Z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.