VI SA/Wa 1954/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 3 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO","Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. o odmowie dopuszczenia S. z siedzibą w L. (dalej "Skarżący" lub "S.") udziału, na prawach strony, w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia F. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Spółka", "Uczestnik") zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. Spółka wystąpiła do Marszałka Województwa [...] w [...] o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na linii [...]. W dniu 10 marca 2020 r., w trakcie prowadzonego postępowania, wpłynął wniosek S. o dopuszczenie jako organizacji społecznej, do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia. Uzasadniając zasadność żądania S. odwołało się do postanowień swojego statutu oraz interesu społecznego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Marszałek Województwa [...], odmówił dopuszczenia S. do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. S. złożyło zażalenie na powyższe postanowienie w przepisanym prawem terminie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO wskazało, że S. wpisane jest nie tylko do Rejestru [...], ale także do Rejestru Przedsiębiorców, jako przedmiot działalności wpisane są [...] m.in. [...] ,postały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej, [...], transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski, [...] transport lądowy i rurociągowy. W ocenie SKO oznacza to, że S. może prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie i czerpać z niej korzyści materialne. Może zatem występować jako przedsiębiorca konkurujący na rynku transportu z wnioskodawcą w sprawie niniejszej. Zdaniem SKO wynika z tego, że S. ma przeciwstawne, względem Spółki interesy gospodarcze, co oznacza, ze S. będzie działać na rzecz jego członków, a nie w interesie społecznym, o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2017r. sygn. akt Il OSK 1864/15). SKO wskazało, że warunek z art. 31 § 1 k.p.a. dotyczący wzięcia udziału w postępowaniu przez S. uzasadnionego celami statutowymi tej organizacji nie został do końca wykazany, bowiem S. powołuje się jedynie na ogólnikowe stwierdzenia oraz orzecznictwo sądowe nie podając konkretnych sytuacji, miejsc i zdarzeń dotyczących sytuacji niebezpiecznych na drodze lub konkretnych istniejących i funkcjonujących na tej linii przewoźników, którym wydanie zezwolenia Spółce mogłaby zagrozić. Zgodnie bowiem z przepisem art. 22a ust. 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności - zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. W ocenie Kolegium S. nie zawarło we wniosku i w zażaleniu argumentów przemawiających za istnieniem interesu społecznego, który uzasadniałoby wzięcie przez S. udziału w tym postępowaniu. SKO obszernie zacytowało wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 314/18 oraz przywołało inne wyroki sądów administracyjnych świadczące o tym, że ogólnikowe stwierdzenia uzasadniające potrzebę organizacji społecznej do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym nie są wystarczające uznania do zasadności udziału S. w tym postępowaniu. (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2015r. sygn. akt II OSK 3144/13). S. niezgadzając się z postanowieniem odmownym, w terminie, zaskarżyło je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie obu postanowień zarzuciło nienaruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i uznanie, że Skarżący prawidłowo nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, podczas gdy Skarżący wykazał zaistnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności wykazał, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że organ rozpatrując sprawę nie kierował się przesłankami z art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem Skarżącego w sprawie nie ma wątpliwości, że za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu jako uczestnika przemawia, wykazany przezeń we wniosku, interes społeczny. Udział w postępowaniu tym polegać ma na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Na potwierdzenie zasadności swojego żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu Skarżący przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnik nie zajął stanowiska w sprawie po wniesieniu skargi. Sąd, na postawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zdaniem Sądu S. nie przedstawiło argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione zatem od kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek, tj.: 1. postępowanie administracyjne nie może dotyczyć praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby"; 2. żądanie dopuszczenia musi być uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; 3. za uwzględnieniem żądania dopuszczenia przemawiać musi interes społeczny. Pojęcie "interes społeczny", użyte w art. 31 § 1 k.p.a., nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Z tego względu organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału, na prawach stron, w postępowaniu innego podmiotu, każdorazowo obowiązany jest dokonać wykładni tegoż pojęcia przez pryzmat okoliczności wynikających z tej konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (patrz: wyroki NSA z 5 października 2011 r., II OSK 1397/10 (Lex nr 1151862); z 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11 (Lex nr 1217445); z 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07 niepubl.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę, niż interes strony. Dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie i podlega kontroli instancyjnej. Organizacja społeczna, wnosząc o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu, powinna wykazać zasadność swojego udziału w takim postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy może reprezentować interesy przeciwstawne do interesów strony takiego postępowania (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10). Udział organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w takim postępowaniu organizacji społecznej stanowi bowiem sytuację wyjątkową i dlatego też nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający. W sytuacji ustalenia niespełnienia chociażby jednej z ww. przesłanek organ władny jest odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Sąd podzielił w sprawie stanowisko organów obu instancji, że Skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki interesu społecznego. Skarżący jako okoliczności uzasadniające dopuszczenie do postępowania powołał także interes społeczny przejawiający się w: - trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, - bezpieczeństwo w ruchu drogowym, - trosce o życie i zdrowie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, - racjonalnie pojmowana kontrola społeczna nad postępowaniem administracyjnym, - podwyższeniu jakości, standardu , a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, - zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Należy przyznać rację organom, że Skarżący wystarczająco nie wyjaśnił, na czym konkretnie ma polegać ma ochrona interesów pasażerów i zasad uczciwej konkurencji w kontekście racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w indywidualnej sprawie. W czym (konkretnie i szczególnie) widzi zagrożenie interesów uczestników i bezpieczeństwa ruchu, które uzasadniałoby jego udział w postępowaniu dotyczącym innego przewoźnika niezrzeszonego w tej organizacji. Jakie realne konsekwencje dla pasażerów przedmiotowej linii komunikacyjnej może nieść wydanie zezwolenia wnioskowanego przez przewoźnika. Jako argumentu nie można również potraktować jedynie ogólnikowego wskazania, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad postępowaniem, możliwe jest bowiem naruszenie przez organ przepisów o udzielaniu zezwoleń na wykonywanie przewozów osób. Także potencjalne naruszenia prawa przez organ w postępowaniu administracyjnym nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, taki podmiot jak Skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Podobnie, sam fakt prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Należy podkreślić, że S. wpisane jest nie tylko do Rejestru [...], ale także do Rejestru Przedsiębiorców. Daje mu to możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w branży transportowej i czerpania korzyści materialnych z takiej działalności. W efekcie Skarżący może występować także w innej roli, a mianowicie jako przedsiębiorca konkurujący na rynku transportu z wnioskodawcą w sprawie niniejszej, a co za tym idzie ma przeciwstawne, względem Spółki interesy gospodarcze. Co prawda w skardze S. wyjaśniło, że w praktyce nie prowadzi działalności przewozowej a tylko zajmuje sie wynajmem i zarządzaniem nieruchomościami. Jednakże w ocenie Sądu nie przekreśla to słuszności argumentacji organów, że sam wpis takiej działalności konkurencyjnej S. (transport) do rejestru rodzi uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności intencji , jakimi kieruje się Skarżący w niniejszej sprawie. W niniejszym postępowaniu nieadekwatne są także wywody Skarżącego oparte na tezach wyroków zapadłych w innych sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a., w tym wyroku NSA w sprawie II GSK 1500/16. Argumenty zawarte wyrokach nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. Każde postępowanie administracyjne ma bowiem indywidualny charakter. W każdym postępowaniu organ na nowo "rozkodowuje" pojęcie interesu społecznego, uwzględniając okoliczności faktyczne tej, konkretnej sprawy. To sprawia, że interes społeczny w każdej sprawie przejawia się w inny sposób. Skarżący przywołując zaś argumentację sądów nie dostosowuje jej do konkretnych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. Posługuje się argumentami, które rzeczywiście w innych sprawach zostały uznane za skuteczne, nie przyjmując przy tym, że argumenty te nie mają charakteru uniwersalnego i nie muszą w każdym przypadku doprowadzić do dopuszczenia go do udziału w każdym postępowaniu Uczestnika. Sąd zauważa, że w jednym z przywołanych w rozpoznawanej skardze wyroków NSA, tj. z 16 maja 2018 r., II GSK 1500/16, mowa była o tym, że w zgodzie z interesem społecznym pozostaje zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Wskazać należy, że na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Odpowiadając na zarzuty skargi Sąd podkreśla, że żadnych skutków dla istotnej w tej sprawie linii komunikacyjnej nie można wywodzić z okoliczności zaistniałych w innej sprawie. Dlatego bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje też podnoszona w skardze kwestia polityki udzielenia zezwoleń dla innych niż Uczestnik przedsiębiorców bowiem obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu przez organ okoliczności sprawy, nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. Okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zezwoleń/odmowy w innych postępowaniach, innym podmiotom, nie są okolicznościami, które powinien, a nawet może badać organ w konkretnej sprawie.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt II GSK 183/06, LEX 290139). Zasadnie zatem przyjął organ, że Skarżący nie przedstawił konkretnych i przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że rzeczywiście istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim z pewnością nie może być ogólnikowe stwierdzenie Skarżącego, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.