II SA/Ol 695/20

SENTENCJA Dnia 5 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" r. Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, po rozpatrzeniu wniosku J. W. (dalej jako: "skarżący") z 25 maja 2020 r., odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką K. W., wobec stwierdzenia, że skarżący jest uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz ponieważ nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, jako prawidłową co do rozstrzygnięcia, ale z innych powodów, aniżeli te wskazane w zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności w okresie późniejszym niż do ukończenia 18. lub 25. roku życia jest niezasadna, gdyż orzecznictwo sądów administracyjnych (ukształtowane wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13) w tym zakresie jest ugruntowane i jednoznacznie wskazuje, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ II instancji uznał jednak, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z wywiadu środowiskowego i oświadczeń strony, nie wynika, aby matka skarżącego była osobą leżącą, pampersowaną, wymagającą karmienia, brak jest dowodów świadczących o zaburzeniach funkcji poznawczych, pamięci, czy chorobach takich jak np. choroba Alzheimera. Czynności skarżącego w ramach opieki ograniczają się do typowych czynności życia codziennego, tj. pranie, sprzątanie, gotowanie, organizowanie opału i dbanie o teren wokół domu. Kolegium wskazało na rozbieżność między deklarowaną przez skarżącego stałą opieką nad matką a informacjami uzyskanymi od matki skarżącego w zakresie tej opieki, zwłaszcza iż skarżący zamieszkuje w innej miejscowości niż matka i odwiedza ją co 2-3 dni. Kolegium, nie kwestionując faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad matką, uznało jednak, że wykonywane przez niego czynności nie wypełniają mu całego dnia w stopniu uniemożliwiającym podjęcie pracy, chociażby w niepełnym wymiarze. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący wskazał na pogarszający się stan zdrowia matki i konieczność codziennej nad nią opieki z jego strony. Do skargi dołączył dwa zaświadczenia o stanie zdrowia matki: z 2015 r. i z 2019 r., zawierające szczegółowy opis jej dolegliwości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zaświadczeń dołączonych do skargi organ wskazał, że dostrzega, że z zaświadczeń tych wynika, iż u matki skarżącego wystąpiły zaburzenia OUN typu alzheimerowskiego, ale podkreślił, że o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego nie przesądza jedynie choroba osoby niepełnosprawnej, a zakres opieki, którą sprawują opiekunowie, w taki sposób, że opieka ta wyklucza możliwość wykonywania pracy zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jednoznacznie wynika, że matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przy czym zaznaczyć należy, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, jak to uczynił organ odwoławczy , analizując w uzasadnieniu decyzji symbole schorzeń wskazane w orzeczeniu o niepełnosprawności i wyprowadzając z tego wniosek o zakresie potrzeb osoby niepełnosprawnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia (...) nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Skoro jednak organ uznał za właściwe dokonanie oceny stanu zdrowia matki skarżącego, to z całą pewnością za niewystarczające należy uznać ogólne opisanie symboli schorzeń wskazanych w orzeczeniu, bez głębszej analizy rzeczywistego stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej. W tym celu można było uzyskać stosowne informacje chociażby od skarżącego, który, co wynika z załączników złożonych do skargi, był w posiadaniu szczegółowych zaświadczeń o stanie zdrowia matki. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy umożliwiłby prawidłową ocenę tej okoliczności w kontekście jej wpływu na prawo do wnioskowanego świadczenia, zwłaszcza, że z zaświadczenia z 2019 r. jednoznacznie wynika , iż doszło do pogorszenia stanu zdrowia matki skarżącego. Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostające z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak związku między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną opieką, uznając że czynności wykonywane przez niego w stosunku do matki ograniczają się do typowych czynności życia codziennego, które wykonywane są przez większość dzieci wobec starszych rodziców i dodatkowo łączone są z pracą zawodową. Ponadto, w ocenie organu, ponieważ skarżący jest rolnikiem, godziny jego pracy mogą być zróżnicowane i dostosowane do własnych potrzeb, umożliwiając mu podjęcie pracy, chociażby w niepełnym wymiarze, tym bardziej , że nie zamieszkuje on wspólnie z matką. Organ wskazał też na rozbieżność między deklarowaną przez skarżącego stałą opieką a informacjami uzyskanymi w tym zakresie od jego matki. W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego taką ocenę stanu faktycznego należy uznać za przedwczesną. Przede wszystkim, co podniesiono już wyżej, nie należy do gestii organu ustalenie zakresu niezbędnej opieki wymaganej przez osobę niepełnosprawną, gdyż wynika on jednoznacznie z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ jest natomiast obowiązany ustalić faktyczny zakres tej opieki. Z oświadczenia skarżącego wynika, że jest to opieka stała, codzienna (8-10 godzin) i zabezpieczająca potrzeby matki. Z kolei z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z matką skarżącego zamiast wywiadu środowiskowego (co dopuszcza art. 15o ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) wynika, że syn opiekuje się nią codziennie, a niekiedy co 2-3 dzień, przyjeżdżając na wezwanie telefoniczne. Kolegium, mimo że dostrzegło tę rozbieżność w powyższych oświadczeniach, nie podjęło żadnych działań, aby ją wyjaśnić. Przyjęło jako wersję wiążącą wypowiedź matki skarżącego, nie uzasadniając dlaczego odmówiło wiarygodności oświadczeniu skarżącego. Nie dokonało weryfikacji tej okoliczności innymi dowodami, chociażby odbierając wyjaśnienia od żony skarżącego, która z pewnością wie , jak często mąż przebywa u matki i jakie czynności tam wykonuje, czy też ewentualnie ustalając te okoliczności w drodze wyjaśnień innych osób, np. sąsiadów matki skarżącego. Zwłaszcza, że z zaświadczenia o stanie zdrowia z 2019 r. wynika, że u matki skarżącego występują zaburzenia typu alzheimerowskiego, ma też zaburzenia pamięci i koncentracji oraz zaburzenia depresyjno-lękowe, co może wpływać na treść jej wyjaśnień, tak jak twierdzi skarżący. W tym kontekście należy podkreślić, że przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny tego materiału (art. 80 k.p.a.). Zwłaszcza, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zwrócić także należy uwagę, że skarżącemu wypłacany był specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, którego przesłanki przyznania są zbliżone do przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się natomiast do wskazanej w zaskarżonej decyzji możliwości świadczenia przez skarżącego pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze, to należy mieć na uwadze, że wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki w stosunku do osoby niepełnosprawnej w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jeżeli więc okazałoby się, że skarżący opiekuje się matką codziennie przez 8-10 godzin, to mogłoby to uniemożliwiać mu podjęcie pracy i nie ma znaczenia dla powyższej oceny, że skarżący jest rolnikiem, ponieważ art. 17 b u.ś.r. uprawnia również rolników do ubiegania się o wskazane w tym przepisie świadczenia opiekuńcze. Nie stoi na przeszkodzie ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ani fakt niezamieszkiwania skarżącego razem z matką , a w odległości 18 km ( więc w odległości krótkotrwałej podróży), ani fakt niesprawowania opieki całodobowo. W tym zakresie należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w przywołanym wcześniej wyroku z 29 maja 2020 r. , który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, a zgodnie z którym "przepis art. 17 ust. 1 ustawy o oświadczeniach rodzinnych nie wymaga zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, jakkolwiek w kontekście tego przepisu nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, w której sprawowanie opieki – z uwagi na stan zdrowia osoby pozostającej pod opieką – wymagałoby stałego z nią przebywania (co w praktyce wiązałoby się ze wspólnym zamieszkiwaniem) bądź korzystania w sprawowaniu tej opieki z pomocy innych osób. Nie można zatem ani wymagać wspólnego zamieszkiwania, ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo".(...) Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Dalsze postępowanie organów w sprawie wynika wprost z poczynionych wyżej rozważań. Sprawa na wniosek organu, przy braku sprzeciwu skarżącego, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.