II SA/Po 379/20

SENTENCJA Dnia 13 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204; dalej: "u.g.n.") oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku D. K. z dnia [...] października 2019 r., uzupełnionego w dniu [...] listopada 2019 r., zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w [...], w skład której wchodzi oznaczona w ewidencji gruntów działka nr: [...], obręb [...], ark. mapy [...] objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] - [...] w [...], jako niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że D. K. w dniu [...] października 2019 r. złożyła wniosek o podział działki nr [...], który został uzupełniony o brakujące dokumenty w dniu [...] listopada 2019 r. Z wniosku wynika, że podział ma na celu wydzielenie trzech nowych działek gruntu o powierzchni odpowiednio: 1100,4 m2, 2064 m2 i 544,6 m2. W toku postępowania ustalono, że działka nr ewid. [...] z ark. [...] obrębu [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2010 r. oznaczona jest w rysunku planu symbolami: 4MN jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 5KDD, 10KDD, 12KDD jako teren dróg publicznych – dojazdowych i 3ZP jako tereny zieleni urządzonej. W przedstawionym projekcie podziału działka oznaczona nr [...] znajduje się w obszarze terenu oznaczonego symbolami 4MN, 5KDD i 10KDD, działka oznaczona nr [...] znajduje się w obszarze terenów oznaczonych symbolami 4MN i 10KDD, natomiast działka oznaczona nr [...] znajduje się w obszarze terenów oznaczonych symbolami 10KDD, 12KDD i 3ZP. Zgodnie z § 8 pkt 1 uchwały, ustalono minimalną powierzchnię projektowanych (nowo wydzielonych) działek budowlanych jako 2000 m2, przy czym dopuszczono, zgodnie z § 4 pkt 2, zmniejszenie wielkości powierzchni działek określonych w dalszej treści uchwały dla poszczególnych terenów jedynie w wypadku, gdy w wyniku podziału danej działki do osiągnięcia określonej minimalnej powierzchni brakuje nie więcej niż 10%. Przechodząc do meritum organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 93 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Przedłożony do zaopiniowania wstępny projekt podziału nie spełnia natomiast ustaleń wynikających z planu miejscowego w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki nr [...] o pow. 1100,4 m2. Obowiązujący plan miejscowy ustalił bowiem minimalną powierzchnię projektowanych (nowo wydzielonych) działek budowlanych jako 2000 m2, przy czym dopuszczono, zgodnie z § 4 pkt 2 uchwały, zmniejszenie wielkości powierzchni działek określonych w dalszej treści uchwały dla poszczególnych terenów jedynie w wypadku, gdy w wyniku podziału danej działki do osiągnięcia określonej minimalnej powierzchni brakuje nie więcej niż 10%. Z uwagi na fakt, że przedstawiony do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z planem miejscowym w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki nr [...], należało zaopiniować go negatywnie. W zażaleniu z dnia [...] grudnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła niewyjaśnienie istoty sprawy, a ponadto nieprawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, m in. art. 93 i 94, przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" z 2010 r., a także uchwał Rady [...] m in. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" oraz z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu D. K. podniosła, że działka nr [...] nie jest projektowaną (nowo wydzielaną) działką budowlaną w rozumieniu § 8 pkt 1 planu miejscowego [...]" z 2010 r., lecz pozostałością, która ma pozostać w ramach nieruchomości wnioskodawcy. Projektowana (nowo wydzielana) działka budowlana nr [...] spełnia kryterium powierzchni minimalnej wynoszącej 2.000 m2. W konsekwencji brak jest sprzeczności projektu podziału z planem miejscowym. Dalej strona podniosła, że postanowienia planu miejscowego "[...]" z 2010 r. straciły moc obowiązującą w części, w jakiej zostały zastąpione odmiennymi postanowieniami aktów późniejszych, tj. uchwały Rady [...] m.in. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzania nowego planu miejscowego [...]" oraz uchwał Rady [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W nowym studium z 2017 r. minimalna powierzchnia dla terenów MN została określona na 700 m2, a dla terenów MNU na 900 m2. Projektowana działka nr [...] te wymagania spełnia. Niezależnie od powyższego strona wskazała, że plan miejscowy "[...]" z 2010 r. jest aktem wadliwym i sprzecznym z prawem i jako taki nie może być punktem odniesienia dla nakładania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i jego zapisy mają moc obowiązującą dla organów je stosujących. Tym samym organ opiniując wstępny projekt podziału zakładający wydzielenie z nieruchomości objętej podziałem działki o powierzchni mniejszej niż wymaganej, związany był ustaleniami planu i dlatego uznał, że projekt jest z nim niezgodny. Zapisy planu dotyczące dopuszczalnej powierzchni i gabarytów dzielonych działek mają charakter kategoryczny i dotyczą wszystkich nieruchomości objętych jego zasięgiem. Skoro w niniejszej sprawie wstępny projekt podziału przewiduje wydzielenie działki nr [...] o powierzchni 1100,4 m2, nie spełnia on kryteriów wynikających z planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem niniejszej sprawy jest podział nieruchomości, według przedłożonego do zaopiniowania przez właściciela, wstępnego projektu podziału. Z tego względu organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie strony, zmuszony jest ograniczyć się do oceny prawidłowości postępowania przed organem I instancji i stwierdzenia, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, czy ów projekt podziału nieruchomości odpowiada prawu. Inne okoliczności, w tym podniesione przez wnioskodawczynię uwagi co do prawidłowości zapisów planu, czy też dotyczące starań skarżącej o jego zmianę, nie są przedmiotem postępowania i nie mają znaczenia dla orzekania w niniejszej sprawie. W skardze z dnia [...] kwietnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. K. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 8 ust. 1 K.p.a. wskutek braku rzeczowego odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu, 2) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, 3) art. 6 i art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony, 4) art. 8 pkt 1 planu miejscowego "[...]" poprzez jego błędne zastosowanie, 5) przepisów uchwał Rady [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] oraz z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] poprzez ich niezastosowanie, 6) art. 93 i 94 u.g.n. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniosła również, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zażalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Do pisma procesowego z dnia [...] października 2020 r. skarżąca dołączyła kserokopię wniosku z dnia [...] września 2020 r. do Burmistrza [...] o interwencję w sprawie uszkodzenia kamieni granicznych na działce [...] w związku z pracami ziemnymi prowadzonymi przy [...] i [...] (k. 50 akt sąd.), a także wniosek z dnia [...] września 2020 r. do Burmistrza [...] o wznowienia prac planistycznych dla terenu określonego w uchwale Rady [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (k. 49 akt sąd.) wraz z odpowiedzią organu (k. 48 akt sąd.). Do pisma procesowego z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca dołączyła kopię uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" oraz pismo Przewodniczącej Rady [...] z dnia [...] października 2020 r. wskazujące, że obecnie niezasadne jest wznowienie prac planistycznych dla terenu wskazanego w uchwale nr [...] (k. 55 i 56 akt sąd.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], o negatywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału należącej do skarżącej działki nr [...], obręb [...], ark. mapy [...] Materialnoprawną podstawę zaskarżonych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 93 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego dotyczącymi zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 1 i 2). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 4 i 5). Z powyższego wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu i z tego punktu widzenia dokonuje całościowej oceny, czy projekt podziału nie jest sprzeczny z zapisami planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zawnioskowała o podział należącej do niej działki nr [...] o powierzchni 3709 m2 na działkę nr [...] o powierzchni 1100,40 m2, działkę nr [...] o powierzchni 2064,00 m2 oraz działkę nr [...] o powierzchni 544,60 m2 (k. 23 akt adm. organu I instancji). Burmistrz [...] negatywnie zaopiniował przedłożony przez skarżącą projekt wskazując, że projektowana działka nr [...] nie spełnia ustaleń wynikających z planu miejscowego w zakresie minimalnej powierzchni projektowanych działek budowlanych. Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem twierdząc, że działka nr [...] nie jest projektowaną (nowo wydzielaną) działką w rozumieniu § 8 pkt 1 planu miejscowego z 2010 r., lecz pozostałością po wydzieleniu działki nr [...], spełniającej kryterium powierzchni. Spór dotyczy więc prawidłowości dokonanej przez organy rozstrzygające w sprawie oceny zgodności przedłożonego projektu podziału nieruchomości z zapisami planu miejscowego. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że jak wynika z informacji uzyskanej z Wydziału Planowania, Rozwoju i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...], działka nr ewid. [...] z ark. [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2010 r. oznaczona jest w rysunku planu symbolami: 4MN jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 5KDD, 10KDD, 12KDD jako teren dróg publicznych – dojazdowych i 3ZP jako tereny zieleni urządzonej. W przedstawionym projekcie podziału działka oznaczona nr [...] znajduje się w obszarze terenu oznaczonego symbolami 4MN, 5KDD i 10KDD, działka oznaczona nr [...] znajduje się w obszarze terenów oznaczonych symbolami 4MN i 10KDD, natomiast działka oznaczona nr [...] znajduje się w obszarze terenów oznaczonych symbolami 10KDD, 12KDD i 3ZP (k. 17 akt adm. organu I instancji). Z uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" ([...]) wynika z kolei, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od 1MN do 12MN ustalono projektowane działki pod budynki mieszkalne wolnostojące rezydencjalne o minimalnej powierzchni 2000 m2 przy minimalnej szerokości frontu 30 m, za wyjątkiem wydanych już decyzji podziałowych i decyzji o warunkach zabudowy (§ 8 pkt 1). Uchwała dopuszcza przy tym zmniejszenie wielkości powierzchni działek dla poszczególnych terenów jedynie w przypadku, gdy w wyniku podziału danej działki do osiągnięcia określonej minimalnej powierzchni brakuje nie więcej niż 10 % (§ 4 pkt 2). Mając powyższe na uwadze uznać należało, że organy rozstrzygające w sprawie zasadnie oceniły, iż przedstawiony projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z zacytowanych przepisów planu miejscowego wynika bowiem, że minimalna powierzchnia działki powstałej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wyniku podziału nie może być mniejsza niż 1800 m2 (§ 8 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 uchwały). Tymczasem powierzchnia projektowanej działki nr [...] miałaby wynosić 1100,4 m2. Co więcej, zawiera ona w sobie część pasów drogowych dróg 10KDD i 5KDD, co jest jednoznaczne z tym, że po docelowym wydzieleniu z niej terenów dróg, jej faktyczna powierzchnia – która już w wersji proponowanej nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni – jeszcze bardziej odbiegałaby od minimalnej powierzchni działki powstałej po podziale, wynikającej z zapisów planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że wymogi wynikające z § 8 pkt 1 uchwały należy odnosić wyłącznie do nr [...], gdyż to ona jest działką projektowaną (nowo wydzielaną), natomiast działka nr [...] stanowi wyłącznie pozostałość po wydzieleniu tej działki wskazać należy, że opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi wykazać, iż projekt podziału stwarza (nie stwarza) hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy więc całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn., akt I OSK 107/13 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skarżącej organy administracji zasadnie oceniły przy tym zgodność przedłożonego przez skarżącą projektu podziału nieruchomości z zapisami obecnie obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2010 r. W art. 83 ust. 1 u.g.n. mowa jest bowiem o obowiązującym dla danego terenu planie miejscowym, a nie o uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, czy też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wpływu na treść rozstrzygnięcia nie mogły mieć więc zapisy powoływanej przez skarżącą uchwały Rady [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", albowiem prawne znaczenie tej uchwały jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, inicjującym proces tworzenia aktu prawa miejscowego. Omawiana uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma charakter formalny. Kompetencję w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów i określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy nabywa dopiero na etapie uchwalania samego planu. Podjęcie tej uchwały nie skutkowało uchyleniem postanowień planu miejscowego z 2010 r. Z kolei powoływane przez skarżącą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2017 r.) jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, których doprecyzowanie następuje dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wyjaśnić należy, że nie jest rzeczą organów, aby w postępowaniu w przedmiocie zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości oceniać zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też niezasadny okazał się zarzut braku rozpoznania przez organ odwoławczy zarzutów zażalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie bowiem wyjaśniło, że przedmiotem sprawy jest podział nieruchomości i z tego też względu organ odwoławczy ocenił, czy przedłożony projekt podziału odpowiada prawu. Okoliczności co do prawidłowości zapisów planu, czy też dotyczące starań skarżącej o jego zmianę nie są przedmiotem postępowania i nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Również Sąd rozpatrując wniesioną na postanowienie organu odwoławczego skargę nie mógł zająć stanowiska w poruszanych przez skarżącą kwestiach, albowiem zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga wyłącznie w granicach danej sprawy. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Posługując się pojęciem "granic sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3988/19). W tym przypadku kontroli Sądu poddano postanowienie w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości, a więc to rozstrzygnięcie (w zakresie podmiotu, przedmiotu oraz podstawy prawnej i faktycznej) zakreśliło granice przeprowadzanego postępowania sądowego. Poruszane przez skarżącą kwestie oceny zgodności z prawem zapisów planu miejscowego, czy też oceny legalności działania organów gminy w przedmiocie uchwalenia dla terenu objętego tym planem nowego planu miejscowego, nie były przedmiotem kontroli, ani też nie mieściły się w granicach sprawy zainicjowanej skargą skarżącej, a więc nie mogły zostać wzięte pod uwagę przez Sąd przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Reasumując, zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej oceny, czy przedłożony przez skarżącą projekt podziału działki nr [...] jest zgodny z zapisami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, co musiało skutkować negatywnym zaopiniowaniem przez Burmistrza [...] tego projektu. Jednocześnie powtórzenia wymaga, że ani Sąd, ani rozstrzygające w sprawie organy nie były przy tym władne w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości wypowiedzieć się w kwestiach wykraczających poza te ramy, a które to kwestie poruszyła skarżąca w zażaleniu oraz złożonej do Sądu skardze. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.