III OSK 1731/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 408/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód podziemnych oraz za wprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi A. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie z 22 lutego 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty za pobór wód podziemnych oraz za wprowadzanie ścieków. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 22 lutego 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Szczecinie określił spółce opłatę podwyższoną w wysokości 32 930,00 zł za pobór wód podziemnych (Stacja Uzdatniania Wody [...]) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego oraz 235 zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód (Stacja Uzdatniania Wody [...]) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Opłata podwyższona została określona za III kwartał 2018 r. od 1 lipca 2018 r. do 28 sierpnia 2018 r. (59 dni). W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że wniosek spółki o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych na potrzeby wodociągu miejskiego w [...] oraz wprowadzanie ścieków z płukania filtrów za pośrednictwem odstojnika do rzeki [...] został złożony 23 lutego 2018 r. Organ opisał szczegółowo dalsze czynności podejmowane w sprawie, będące skutkiem braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz załączonego do niego operatu wodnoprawnego. Ostatecznie decyzją z 8 sierpnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Szczecinie udzielił spółce pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. Orzekając w sprawie określenia opłaty podwyższonej, Dyrektor Zarządu Zlewni w Szczecinie uznał, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie było prowadzone przewlekle, a jego przebieg nie mógł mieć wpływu na ustalenie opłaty podwyższonej. Organ wskazał ponadto, że pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne 29 sierpnia 2018 r., a więc do 28 sierpnia 2018 r. spółka korzystała z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję z 22 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że organ błędnie określił ilość dni, za które należy określić opłatę podwyższoną. Przyjmując za podstawę wyliczeń datę uzyskania waloru ostateczności pozwolenia wodnoprawnego, a nie jej wydania, organ pominął art. 281 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne). Sąd I instancji wskazał, że data uzyskania waloru ostateczności pozwolenia wodnoprawnego jest datą, do której spółka korzystała z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się jednak okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Jak wynika z akt sprawy, opłata podwyższona za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego została obliczona w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustalonej przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie w informacji z 23 stycznia 2019 r. na kwotę 6 586,00 zł za III kwartał 2018 r. (od 1 lipca 2018 r. do 28 sierpnia 2018 r.). Z treści zaskarżonej obecnie decyzji nie wynika jednak, dlaczego za podstawę wyliczenia okresu bez pozwolenia wodnoprawnego wzięto pod uwagę część kwartału, skoro przepis wskazuje wyraźnie, że okresem rozliczeniowym jest kwartał. W ocenie Sądu I instancji, rozważenia wymaga, czy zasadnym jest "uznanie całego okresu kwartału", w którym spółka pozostawała bez wymaganego prawem "zezwolenia" jako podstawy przeprowadzonych wyliczeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił błędną wykładnię prawa materialnego. Po pierwsze, niezasadne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 282 ust. 3 Prawa wodnego. Polegało to przyjęciu, że należy obliczyć opłatę podwyższoną za przekroczenie dozwolonych zakresów eksploatacji w ramach obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, pomimo tego, że sprawa dotyczy stanu faktycznego w którym skarżący korzystał z zasobów środowiska wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego. Po drugie, nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 281 ust. 3 Prawa wodnego przez przyjęcie, że organ nie uwzględnił kwartału jako okresu rozliczeniowego dla potrzeb ustalenia opłaty. Organ wskazał, że w uzasadnieniu decyzji (strona 5) wskazano, że na potrzeby obliczenia wysokości opłaty podwyższonej została wzięta pod uwagę opłata wskazana w informacji za konkretny kwartał 2018 r. Po trzecie, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 400 ust. 1 i 2 Prawa wodnego przez przyjęcie, że pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od daty jego wydania, a nie od daty, gdy decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 130 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na przyjęciu, że pozwolenie wodnoprawne podlega wykonaniu już w dniu wydania. Po drugie, niezasadne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 108 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja o udzieleniu pozwolenia wodnoprawego podlega wykonaniu w chwili wydania, pomimo, że nie był jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący niezasadne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 282 ust. 3 Prawa wodnego. Istotnie na stronie 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji powołał się na art. 282 ust. 3 Prawa wodnego, wskazując, że "Wątpliwości Sądu wzbudził jednak sposób wyliczenia spornej opłaty wobec brzmienia art. 282 ust. 3, zgodnie z którym ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał.". Natomiast zgodnie z art. 282 ust. 3 Prawa wodnego, przekroczenie ustala się jako ilość wód pobranych z przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za poprzedni rok kalendarzowy. Organ trafnie zarzucił, że norma z art. 282 ust. 3 Prawa wodnego nie znajduje zastosowanie w tej sprawie, jednak pominął, że powołanie tego przepisu przez Sąd I instancji było skutkiem wyłącznie oczywistej omyłki, ponieważ jednocześnie Sąd I instancji zacytował znajdujący w tej sprawie przepis art. 281 ust. 3 Prawa wodnego i do treści tego przepisu odniósł się w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Po drugie, na uwzględnienie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 281 ust. 3 Prawa wodnego przez przyjęcie, że organ nie uwzględnił kwartału jako okresu rozliczeniowego dla potrzeb ustalenia opłaty podwyższonej. Nie ulega wątpliwości, że w uzasadnieniu decyzji (strona 5) wskazano, że na potrzeby obliczenia wysokości opłaty podwyższonej została wzięta pod uwagę opłata podwyższona wskazana w informacji za konkretny kwartał 2018 r. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest nieprawidłowe, a ponadto mogłoby prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej spółki. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że organ powinien rozważyć ustalenie opłaty podwyższonej za cały kwartał, zamiast za jego część. Stanowisko to jest niekorzystane dla spółki wnoszącej skargę, a także sprzeczne z normatywnie określonym sposobem ustalenia opłaty podwyższonej. Opłatę podwyższoną ponosi się bowiem w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi (art. 280 pkt 1 lit. a) i b) Prawa wodnego). Brak jest zatem podstaw do ustalenia tego rodzaju opłaty podwyższonej za okres, w którym strona dysponuje już pozwoleniem wodnoprawnym. Natomiast odrębną kwestią jest okres rozliczeniowy przyjęty w art. 281 ust. 3 Prawa wodnego jako okres, który należy uwzględnić przy ustalaniu opłaty podwyższonej. Przyjęcie przez ustawodawcę tego rodzaju okresu rozliczeniowego jako podstawy ustalenia opłaty podwyższonej oznacza jedynie tyle, że opłatę podwyższoną ustala się odrębnie dla każdego kwartału, ale tylko dla części tego kwartału, w której spełnione są przesłanki ustalenia opłaty podwyższonej. W tej sprawie spółka korzystała z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego w okresie od 6 lutego 2018 r. (data ważności uprzedniego pozwolenia wodnoprawnego) do 28 sierpnia 2018 r. (data, w której pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją z 8 sierpnia 2018 r. stało się ostateczne). W tej sytuacji norma z art. 281 ust. 3 Prawa wodnego nakładała na właściwy organ obowiązek ustalenia opłaty podwyższonej odrębnie za trzy kwartały 2018 r. (trzy okresy rozliczeniowe), ale w przypadku kwartału I i III konieczne było ustalenie opłaty podwyższonej wyłącznie za dni, w których spółka nie dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 281 ust. 3 Prawa wodnego zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ organ nie naruszył tego przepisu, a Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Po trzecie, pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to zarzutów podnoszących naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 400 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 130 § 1 i 3 k.p.a., jak i w związku z art. 108 § 1 k.p.a. Zarzuty te opierają się na stwierdzeniu, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął datę wydania pozwolenia wodnoprawnego jako datę graniczną ustalenia opłaty podwyższonej. W ocenie organu datą tą powinna być data, w której pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne. Zarzut ten wynika prawdopodobnie z nieuważnej lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji na stronie 10 wskazał, że "Za prawidłowe zatem należy uznać stanowisko Organu, że to data uzyskania waloru ostateczności jest datą graniczną wyznaczającą moment do którego uznać należy, że Skarżąca działała bez wymaganego pozwolenia.". Stanowiska organu i Sądu I instancji w tym zakresie są zatem zbieżne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe oznacza, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Kwestia ustalenia opłaty podwyższonej z uwzględnieniem kwartału jako okresu rozliczeniowego została wyjaśniona w niniejszym wyroku, natomiast do pozostałych zarzutów skargi spółki, Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Spółka nie wniosła odrębnej skargi kasacyjnej od tego wyroku, pomimo, że uwzględniając skargę Sąd I instancji nie podzielił większości zarzutów spółki. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi spółki wniesioną do Sądu I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.