I SA/Wa 2003/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak, , Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 9 czerwca 2022 r. nr KKU-74/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "KKU", "Komisja", organ odwoławczy") decyzją z 9 czerwca 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto [...] w punkcie pierwszym: uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 25 października 2019 r., nr [...], zaś w punkcie drugim: stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka gruntu nr [...] o pow. 0,0096 ha, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Decyzja KKU została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Jak wskazał organ odwoławczy, Prezydent Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa ww. nieruchomości położonej w [...]. Ww. decyzją z 25 października 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") – na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w związku z art. 23 ust. 1 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (t.j. Dz. U. z 1997 r., Nr 36, poz. 224) odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka gruntu nr [...] o pow. 0,0096 ha, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] - [...] w [...] - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta [...] przedłożył organowi dokumentację inwentaryzacyjną dotyczącą powyższej nieruchomości. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji dodał, że zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów, przedmiotowa nieruchomość stanowiła część istniejącej w dniu 31 grudnia 1995 r. działki gruntu [...], której władającym były [...]. Dalej wskazał, że ww. nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa - [...] na cele budowy kolei, tj. rozbudowę linii kolejowej Nr [...] [...] - [...], w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii i znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa [...] [...]. Fakt ten potwierdza pismo [...] S.A. z 16 września 2019 r. oraz z 7 kwietnia 2015 r. Jednocześnie Wojewoda podniósł, że w trakcie postępowania wyjaśniającego uzyskał informację od Zarządu Dróg i Transportu (pismo z 4 lutego 2016 r.), z której wynika, że ulica [...] była zaliczona w dniu 31 grudnia 1995 r. do kategorii dróg wojewódzkich w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ I instancji stwierdził także, że na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179) ulice: [...], [...] oraz [...] stanowiły ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) siecią dróg publicznych, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. W ocenie organu I instancji w takim stanie prawnym należało uznać, iż ww. nieruchomość będąca w dniu 31 grudnia 1995 r. we władaniu [...] [...] podlega wyłączeniu z komunalizacji w trybie art. 2 ust. 3 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast (...). Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożył Prezydent Miasta [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasta [...] mienia Skarbu Państwa położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka gruntu numer: [...] o pow. 0,0096 ha, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] - [...] w [...] - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W ocenie odwołującego się skoro w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa państwowego "[...]" S.A. to przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dlatego przedmiotowe mienie podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasto [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, powołaną decyzją z 9 czerwca 2022 r., w punkcie pierwszym: uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 25 października 2019 r., nr [...], w punkcie drugim: stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa. W uzasadnieniu KKU wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 25 października 2019 r. stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ I instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Dalej KKU stwierdziła, że z akt sprawy nie wynika, aby w formie przewidzianej prawem,przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" bądź przez jego poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r" tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających, na dzień 27 maja 1990 r,. prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości jakiemukolwiek podmiotowi. KKU podkreśliła, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Mając powyższe na względzie Komisja stwierdziła, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy Miasta [...], w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 9 czerwca 2022 r. wniosły [...] S.A. w [...] (dalej: "skarżąca"), zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 5 ust.1 pkt 1 w zw. z art 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) przez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym; 2) art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U Nr 24, poz. 122) przez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności; 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 146) przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...], oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a." W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że poddaną kontroli Sądu decyzją z 9 czerwca 2022 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła (pkt 1) decyzję Wojewody [...] z 25 października 2019 r., którą to Wojewoda - w oparciu o art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 23 ust. 1 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych – odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. przez Gminę Miasto [...] własności części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka gruntu numer: [...], w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Jednocześnie KKU (w pkt 2) stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, powołując się na art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Na wstępie należy zaznaczyć, że w fazie wstępnej postępowania administracyjnego obowiązkiem właściwego organu jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, co wynika z art. 61 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi formę realizacji - między innymi - zasady ogólnej czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację ich uprawnień procesowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego poprzez podejmowanie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy przepis ten pozwala stronie na zadbanie o należytą ochronę jej interesu prawnego. Z tej przyczyny w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ winien określić rodzaj sprawy będącej przedmiotem zainicjowanego postępowania oraz podstawę prawną. Omawiany przepis urzeczywistnia również wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji prowadził postępowanie na podstawie art. 23 ust 1 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, oceniając przesłanki do nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1996 r. (pisma z 27 stycznia 2015 r., pisma z 4 sierpnia 2015 r., pisma z 27 stycznia 2016 r., pismo z 4 września 2018 r., pismo z 6 czerwca 2019 r., pisma z9 września 2019 r. pismo z 4 października 2019 r.). W piśmie z 4 października 2019 r. Wojewoda zawiadomił strony o treści art. 10 k.p.a., a w następstwie prowadzonego postępowania wydał decyzję z 25 października 2019 r. odmawiając komunalizacji z dniem 1 stycznia 1996 r. W konsekwencji, wobec tak zakreślonego trybu postępowania przez organ I instancji, obowiązkiem organu odwoławczego była ocena jego prawidłowości i kontrola decyzji Wojewody [...]. Tymczasem, KKU uchylając decyzję organu I instancji (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) zmieniła przedmiot tego postępowania oraz wydała decyzję merytoryczną, oceniając przesłanki komunalizacji na datę 27 maja 1990 r. (odmiennie aniżeli organ I instancji dokonujący oceny na dzień 31 grudnia 1995 r. ). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem II instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu Sąd podkreśla, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. W przedmiotowej sprawie Komisja naruszyła ww. art. 15 k.p.a., czego konsekwencją było naruszenie także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną decyzji Komisji z 9 czerwca 2022 r. W zaskarżonej decyzji KKU w sposób nieuprawniony zmieniła zakres postępowania stwierdzając w uzasadnieniu własnej decyzji, że podstawę materialnoprawną organu I instancji stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jak i, że Wojewoda oceniał przesłanki na datę 27 maja 1990 r. Przeczy temu jednak materiał dokumentacyjny. Tym samym zarzuty skargi nie mogły przenieść oczekiwanego rezultatu. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu.