II SA/Bd 1139/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. M. W. (zwana dalej skarżącą) zgłosiła do Prezydenta M. T. zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego nr [...], składającego się z sali sprzedaży, zaplecza, łazienki, na lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] [...] w T. - dz. nr [...], obr. 71. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] Prezydent M. T. po rozpatrzeniu ww. zgłoszenia wniósł sprzeciw do przedmiotowego zamierzenia, uzasadniając to tym, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając że planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu "w żaden sposób nie narusza przyszłych i niepewnych planów budowy trasy staromostowej". Poza tym wskazała na swoją trudną sytuację materialną. Dnia [...] października 2019 r. Wojewoda [...] decyzją znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Wojewoda ustalił, że zgodnie ze zgłoszeniem inwestora, przedmiotem inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego na mieszkalny. Wojewoda wskazał, że na terenie inwestycji obowiązuje uchwała nr 696/98 Rady Miasta Torunia z dnia 16 kwietnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla "Podgórz" w Toruniu, będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia, ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Toruńskiego Nr 26, poz. 183 z dnia 21 września 1998 r. Działka inwestycyjna znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem KG2/2-89. Jest to teren przeznaczony na "ulicę główną". Zgodnie zaś z § 16 w/w m.p.z.p., na terenie projektowanych dróg i placów dopuszczono jedynie, jako tymczasowe zagospodarowanie, lokalizację miejsc postojowych i parkingów. Ponadto, jak wynika z rysunku planu, budynek, w którym znajduje się lokal z planowaną zmianą sposobu użytkowania, wskazany został jako obiekt przeznaczony do rozbiórki. Wojewoda podał, że zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody organ I instancji był zobowiązany zbadać zgodność planowanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami m.p.z.p., a w przypadku braku tej zgodności, zobligowany jest wnieść sprzeciw. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Działka inwestycyjna położona jest na terenie, dla którego jako funkcję podstawową wskazano: "ulica główna". Zamierzenie polegające na zmianie sposobu użytkowania lokalu z niemieszkalnego na mieszkalny jest zatem niezgodne z ustaleniami planu. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, zarzucając że narusza obowiązujące przepisy prawa, w szczególności konstytucyjne prawo własności. Skarżąca przytoczywszy stan faktyczny sprawy, podobnie jak w odwołaniu, zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację materialną. Poza tym powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych odnoszących się do prawa własności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji Wojewody z dnia [...] października 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2019 r., którą wniósł sprzeciw wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego nr [...], składającego się z sali sprzedaży, zaplecza, łazienki, na lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] [...] w T. - dz. nr [...], obr. 71. Zasadniczym zarzutem organów stawianym inwestycji, którą ma zamiar zrealizować skarżąca jest jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy rozpoznawały sprawę w oparciu o przepis art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 j.t.) zgodnie z którym, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 71 ust. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, w związku z dokonaniem jego nieprawidłowej wykładni. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla "Podgórz" w Toruniu, zatwierdzonego uchwałą nr 696/98 Rady Miejskiej Torunia z dnia 16 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Tor. z dnia 21 września 1998 r. Nr 26, poz. 183). Działka nr [...] z obrębu 71, na terenie której skarżąca zamierzała dokonać zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego, znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem KG2/2-89. Zgodnie z § 9 pkt 1 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru ustalono funkcję podstawową: "ulicy głównej'' stanowiącej kontynuację dróg krajowych międzyregionalnych. W świetle § 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie projektowanych dróg i placów dopuszczono jako tymczasowe zagospodarowanie lokalizację miejsc postojowych i parkingów. Ponadto organy prawidłowo wskazały, iż zgodnie z rysunkiem planu miejscowego budynek, który ma być objęty wnioskowaną zmianą sposobu użytkowania, oznaczony jest jako obiekt przeznaczony do rozbiórki. Ponadto odnosząc się do zarzutu skarżącej odnośnie naruszenia prawa własności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Na podstawie art. 64 Konstytucji własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Ustrojodawca w art. 64 ust. 3 Konstytucji statuuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności. Przepis ten wskazuje przesłankę formalną ograniczenia prawa własności - wymóg ustawy oraz zakreśla maksymalną granicę ingerencji - zakaz naruszania istoty prawa własności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wskazanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji przesłanek dopuszczających ograniczenie prawa własności nie oznacza wyłączenia zastosowania w odniesieniu do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym: ,,Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Treść prawa własności ustawodawca wyłożył w art. 140 Kodeksu cywilnego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2004, s. 53). Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego, ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane. Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Ewentualne regulacje planistyczne także mogą ograniczać to prawo, ale ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzające Ingerencje w prawo własności stanowią wyjątek. Ustanowione w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej ,jako publiczne prawo podmiotowe, ustawodawca wprowadził także do przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 4 Prawa budowlanego). W literaturze podkreśla się, że istota publicznego prawa podmiotowego polega na możliwości żądania od organu administracji publicznej określonego zachowania i przyznaje jednostce roszczenie, wobec właściwego podmiotu władzy publicznej o zagwarantowanie możliwości korzystania z przysługujących jej uprawnień (por. J. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 231). W wyroku z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2683/14, NSA wskazał, że własność w demokratycznym społeczeństwie nie jest uprawnieniem absolutnym. Na treść prawa własności składa się konieczność tolerowania wykonywania tego prawa również przez inne osoby. Prawo do zabudowy nieruchomości sąsiedzkiej nie może być a priori potraktowane jako ograniczenie prawa własności. Prawo zabudowy jest emanacją prawa własności - najszerszego przedmiotowo (zawierającego otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejszego prawa do rzeczy, skutecznego erga omnes. NSA przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt k.p. 7/09, w którym Trybunał wskazał, że ,,nie ulega wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela czy użytkownika wieczystego (...) nieruchomości z prawa zabudowy - przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego - może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną". Natomiast, jak stwierdził dalej w powołanym orzeczeniu Trybunał, ,,kolizja interesów, a co za tym idzie potrzeba ich ważenia, jest charakterystyczna dla stosunków regulowanych przez prawo budowlane, w którym stykają się interes publiczny, interes inwestora oraz uprawnienia osób trzecich wynikające z ich praw na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Granice tych praw i interesów, szczególnie na obszarach zurbanizowanych, określają przepisy prawa budowlanego i innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami znajdują się - jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 16 stycznia 1992 r. (sygn. akt III ARN 42/91, OSN 1993, Nr 3, poz. 42) protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty, życzenia, itp. co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi inwestycjami, a sferą ich indywidualnych wyobrażeń, co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w których ocenie terenowe organy administracji samorządowej są w pełni suwerenne". Reasumując powyższe należy stwierdzić, że organ I instancji zasadnie wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia, a Wojewoda utrzymał prawidłowo jego rozstrzygnięcie w mocy. Organy administracji związane są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego słusznie Wojewoda wskazał, że skarżąca mogłaby ewentualnie zwrócić się do odpowiedniego organu o zmianę tego planu. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.