III OSK 5062/21

SENTENCJA Dnia 20 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 556/20 w sprawie ze skargi J.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 24 stycznia 2020 r. nr 191 w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 556/20 oddalił skargę J.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 24 stycznia 2020 r. nr 191 w przedmiocie zwolnienia ze służby. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.S. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w sytuacji, gdy w sprawie doszło do braku wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz uznanie, iż niezdolność do służby skarżącego z powodu choroby uzasadniała zwolnienie go ze służby ze względu na ważny jej interes w sytuacji, gdy: - w niniejszej sprawie organy pominęły zarówno słuszny interes strony w pozostaniu w służbie, jak i fakt, iż przyczyny nieobecności funkcjonariusza na służbie wynikały bezpośrednio z okoliczności wypadków doznanych właśnie podczas pełnienia służby; - wszelkie wymagania stawianie skarżącemu jako funkcjonariuszowi były spełniane przez niego na dobrym lub bardzo dobrym poziomie, zaś jego profesjonalizm potwierdza opinia zarządu wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...]; - mimo przebywania przez funkcjonariusza na zwolnieniach lekarskich, na podstawie wyników badań profilaktycznych i badań prowadzonych po przebytych wypadkach stwierdzano wobec niego zdolność do pełnienia służby na stanowisku referenta; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, podczas gdy w rozkazie tym wskazano, iż w przypadku skarżącego ważny interes służby miałby zostać naruszony przez pozostawanie funkcjonariusza w służbie w przypadku wydania wobec niego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie w sytuacji, gdy aktualnie okres próby wyznaczony wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie minął, a zatem nie ma żadnych podstaw, aby okoliczność ta była brana pod uwagę na niekorzyść funkcjonariusza w toku jakiegokolwiek postępowania dotyczącego jego osoby; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ rozpatrzenia zarzutu niezapełnienia funkcjonariuszowi czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienia mu wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy przed wydaniem rozkazu personalnego w sprawie, w sytuacji, gdy przebieg postępowania przed Komendantem Wojewódzkim Policji w [...] wskazuje jednoznacznie na fakt, iż funkcjonariuszowi akta postępowania administracyjnego w sprawie udostępniono do wglądu dopiero po wydaniu rozkazu personalnego, a zatem nie miał on żadnego realnego wpływu na tok postępowania i możliwości zgłoszenia jakichkolwiek uwag i wniosków mogących podlegać rozpoznaniu przez organ; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne uznanie, iż w niniejszej sprawie zwolnienie skarżącego ze służby uzasadnia ważny interes tej służby, w sytuacji, gdy: a) pomimo fakultatywności decyzji o zwolnieniu ze służby opartej o przesłankę "ważnego interesu służby" arbitralnie pominięto w rozważaniach wydanych rozkazów okoliczności związane z oceną formalną i merytoryczną kompetencji funkcjonariusza, przyczyn jego absencji chorobowej mającej swoje źródło właśnie w pełnieniu służby i zagrożeniami z nią związanymi, co ostatecznie jest dla funkcjonariusza niesprawiedliwe, gdyż skutki zagrożeń związanych ze służbą i wypadków doznanych w związku z pełnioną służbą, podczas jej pełnienia, powinny wskazywać jednoznacznie, iż funkcjonariusz gotowy był i gotowy jest nadal pełnić służbę z poświęceniem nawet swojego zdrowia; b) podstawa zwolnienia ze służby z przyczyn wywołanych chorobą czy stanem zdrowia stanowi kompletnie odmienną przesłankę zwolnienia i przytoczenie przez rozkaz personalny przesłanki "ważnego interesu służby" w kontekście absencji chorobowej funkcjonariusza jawi się jako próba obejścia jasnych przepisów związanych z nieobecnością funkcjonariusza w służbie z powodu choroby. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Komendant Główny Policji w piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., to uchybienie przez organy normom zawartym w tych przepisach ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli istotnych dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. Z kolei wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wyprowadzony przez organ wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Przedmiotem niniejszego postępowania było zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu, rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego może nastąpić z uwagi na ważny interes służby. Przesłanka "ważnego interesu służby" jest tak zwanym zwrotem szacunkowym, czyli rodzajem klauzuli generalnej, której sens, znaczenie i sposób zastosowania należy do organu stosującego ten przepis w kontekście danej sprawy. Odwołanie się w powołanym przepisie do ważnego interesu służby oznacza w istocie, że organ Policji musi dokonać analizy stanu faktycznego, który legł u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie i ocenić czy zdarzenia związane ze służbą danego policjanta, kwalifikowane ujemnie w świetle przepisów prawa, a także zasad deontologii zawodu policjanta i etosu służby w Policji, nie zawsze zawinione przez policjanta, uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy zostały ustalone, a skarżący kasacyjnie nie wykazuje zdarzeń czy okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Argumentacja skargi kasacyjnej jest w istocie polemiką z oceną prawną organów, zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji. Przyjmuje się, że według przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta może być uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działania lub ich skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów tej formacji mundurowej. Ponadto za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby może przemawiać jedna realnie istniejąca przyczyna lub szereg okoliczności czy zdarzeń, świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389). Pojęcie ważnego interesu służby łączy się również z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, które ustawodawca powierzył tej formacji. Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji), jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnienia ze służby (por. wyroki NSA z dnia: 3 września 1993 r., sygn. akt II SA 1645/93 i 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA 2629/99). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji, muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie idzie ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega konieczność prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony ważnego interesu tej formacji. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Może być ona zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. Zatem nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza, mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji – z uwagi na ważny interes służby. Cechą, którą powinien posiadać każdy funkcjonariusz jest dyspozycyjność. W momencie, kiedy funkcjonariusz traci tę cechę, gdyż z powodu częstych zwolnień lekarskich nie wykonuje zadań służbowych, niezależnie od oczywistych negatywnych skutków dla służby, jakie niesie za sobą nieobecność funkcjonariusza, zostaje zachwiana fundamentalna zasada konstrukcji każdego stosunku służbowego opartego na podporządkowaniu i dyspozycyjności funkcjonariusza. Nie oznacza to jednak, że każda absencja chorobowa funkcjonariusza uzasadnia jego zwolnienie z powołaniem się na ważny interes służby. Ocena zasadności zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga, o czym była mowa wcześniej, indywidualnej oceny i jest każdorazowo uzależniona od okoliczności konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie absencja chorobowa skarżącego była duża. W toku postępowania ustalono bowiem, że okres absencji J.S. w służbie z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich wynosił: w 2011 r. – 13 dni, w 2012 r. – 33 dni, w 2013 r. – 307 dni, w 2014 r. – 168 dni, w 2015 r. – 41 dni, w 2016 r. – 87 dni, w 2017 r. – 7 dni, w 2018 r. – 160 dni, w 2019 r. – 246 dni. Skarżący, mimo zdolności do służby, przestał być przydatny ponieważ utracił walor dyspozycyjności. W okolicznościach niniejszej sprawy organ miał uzasadnione powody, aby przypuszczać, że sytuacja nie ulegnie zmianie. Mógł zatem uznać, że z jego punktu widzenia pozostawienie w służbie funkcjonariusza, który przestał być dyspozycyjny i efektywny, byłoby działaniem ze szkodą dla dobra służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, funkcjonariusz Policji, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, mimo stwierdzonej jego zdolności do pełnienia służby nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Taka sytuacja wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i dobro Policji, oceniane przez pryzmat zadań tej formacji. Istotne znaczenie ma także konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki i efektywnego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego). Niewątpliwie długotrwała absencja chorobowa skarżącego stanowiła wystarczającą podstawę do rozwiązana z nim stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Ponadto, powołując się na ważny interes służby, organy wskazały na naruszenie przez skarżącego norm prawa karnego i złamanie zasad etyki zawodowej policjanta, bowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II K 566/17 Sąd Rejonowy w [...] uznał skarżącego winnym zarzucanego mu czynu z art. 158 § 1 Kodeksu karnego, tj. pobicia dwóch mężczyzn na terenie [...], wspólnie z innymi osobami i warunkowo umorzył postępowanie karne na okres próby, wynoszący 2 lata. Policjanta, jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, dyskwalifikują jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii. Zasadnie zatem organy uznały, że skarżący utracił także tzw. nieposzlakowaną opinię, która jest niezbędnym warunkiem pełnienia służby w Policji. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, wskazać należy, że w dacie podejmowania rozkazu personalnego przez organ pierwszej instancji (14 października 2019 r.) nie upłynął jeszcze okres próby. Ponadto okoliczność upływu okresu próby nie przekreśla ustaleń sądu karnego uznania skarżącego winnym zarzucanego mu czynu pobicia dwóch mężczyzn, co zasadnie zakwalifikowano jako utrata nieposzlakowanej opinii. Nietrafny jest również argument skargi kasacyjnej, że zwolnienie ze służby z powodu choroby policjanta może nastąpić jedynie w przypadku zaistnienia przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, tj. w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Powołany przepis dopuszcza możliwość zwolnienia policjanta, jeżeli nieprzerwany okres zaprzestania służby z powodu choroby trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przesłanka ta nie może być jednak uznana za konkurencyjną względem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jeżeli organy Policji wykażą, że zwolnienie ze służby z powodu absencji chorobowej policjanta w różnych okresach uzasadnione jest ważnym interesem służby. Podniesiony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. również nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż skarżący kasacyjnie nie wykazał, że naruszenie powołanego przepisu mogło mieć wpływ na poprawność zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).