IV SA/Po 834/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO") decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 roku utrzymało w mocy w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta O. W. z [...] stycznia 2020r. odmawiającej M. P. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielkorodzinnego z częścią usługową w O. W. na działce o numerze ewidencyjnym [...] i [...], obręb [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 roku M. P. zwróciła się do Prezydenta Miasta O. W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla powyżej opisanej inwestycji. W toku postępowania organ uzyskał informację z Spółki A w O. W., że działki posiadają dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (k. 125 akt adm.). Spółka B. oświadczył, że zapewni dostawę energii elektrycznej dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową we wskazanej powyżej lokalizacji (k. 124 akt adm.). Prezydent Miasta O. W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku (dalej jako "organ I instancji") wydał pierwotnie decyzję o odmowie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. 81-86 akt adm.), która podlegała zaskarżeniu odwołaniem z dnia [...] sierpnia 2019 roku przez wnioskodawczynię (k. 75-81 akt adm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2019 roku ([...]/19) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. SKO wskazało we wskazówkach dalszego działania dla organu I instancji, że należy prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzeganego oraz przeprowadzić ponownie analizę funkcji planowanej zabudowy w kontekście informacji, że na obszarze analizowanym występować miałaby zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta O. W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku ([...]), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1948 ze zm.), dalej "u.p.z.p." odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz M. P. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częściową usługową w O. W. przy ulicy [...] na działkach o nr ewid.[...] i [...], obręb [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja, co do której wniesiono o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, położona jest na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Realizując wcześniejsze wskazówki SKO, organ I instancji ponownie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczono ponownie analizowany obszar, stwierdzono, że wysokość planowanej zabudowy oraz wartość wskaźnika zabudowy nie stanowią kontynuacji funkcji zabudowy wobec działek sąsiednich. Odwołanie od powyższej organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 roku złożyła M. P., wskazując na niewystarczające wyjaśnienie przez organ I instancji kwestii funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego oraz kwalifikacji znajdującego się na działce sąsiedniej o nr ewid. [...] budynku jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Toteż wniosła ona o uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazaną powyżej decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 roku, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia łącznego wyszególnionych w nim warunków, które uległy uszczegółowieniu w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzeganego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zdaniem SKO organ I instancji, tj. Prezydent Miasta O. W., właściwie ocenił istniejący stan faktyczny i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy, co wymagało utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w całości. Planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w przywołanym powyżej art. 61 u.p.z.p. Zdaniem SKO, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany wokół działek inwestycyjnych w sposób prawidłowy. Na tak określonym obszarze dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło do wniosku, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Inwestycja nie spełniła także wskaźnika intensywności zabudowy oraz wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej. Nie było także podstaw do zastosowania odstępstw w tym zakresie. Pismem z dnia [...] maja 2020 roku M. P. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 roku utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] stycznia 2020 roku. Skarżąca zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie (1) art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., (2) art. 61 ust 1 u.p.z.p. oraz (3) § 3, § 5 i § 7 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzeganego, za czym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że za niewystarczająco wyjaśniające jej zdaniem należy uznać opracowanie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż analiza powinna objęć wszystkie istniejące na danym terenie budynki, a nie tylko te, które wykazane są na mapach. Nadto, za działki sąsiednie w sprawie uznano jedynie działki bezpośrednio sąsiadujące (graniczące) z terenem, na którym zaplanowano inwestycję, a takie podejście jest nieuprawnione, co miało wpływ na ujęcie wysokości elewacji frontowej. Za sąsiednią zabudowę należało, zdaniem skarżącej, uznać także znajdujący się na działce o nr ewid. [...] budynek [...], którego wysokość to ok. 20 metrów, co powinno było doprowadzić do uznania, że wysokość planowego przez nią przedsięwzięcia – do 16 m – mieści się w przedziale wysokości istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Informacje zawarte w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" są zatem błędne, a organ II instancji nie odniósł się do tych rozbieżności. Zdaniem skarżącej, nie można się także zgodzić ze stanowiskiem organu, że budynek znajdujący się na działce o nr ewid. [...] to budynek mieszkalny jednorodzinny, gdyż zgodnie z informacjami z ewidencji gruntów wydzielono w nim jedynie dwa lokale mieszkalne, bowiem w rzeczywistości znajdują się w nim co najmniej trzy lokale mieszkalne. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2020 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W świetle powyższych przepisów Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 roku utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. W. z [...] stycznia 2020r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową przewidzianej do realizacji na działce położonej w O. W.. o numerze geodezyjnym [...] i [...], obręb [...]. Sporne w niniejszej sprawie było to, czy wymagania ustawowe, uszczegółowione w rozporządzeniach, dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy mogły zostać spełnione. Zdaniem organu I instancji ten warunek nie został spełniony, a to z tego względu, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz obiekty związane bezpośrednio z obsługą tego typu zabudowy (budynki gospodarcze i garażowe), a także zabudowa usługowa i handlowa. Tak samo organ II instancji wskazał, że w granicach analizowanego obszaru brak jest jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nadto wskazał, że kontynuację funkcji zabudowy oceniać należy także w kontekście kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Te przesłanki w ocenie organów obu instancji nie zostały także spełnione przez planowaną inwestycję. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z [...].12.2012 r., II OSK [...], Lex nr 1367308, wyrok NSA z [...].10.2010 r., II OSK [...], Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przy czym podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Przepis ten nawiązuje do art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skierowany jest więc do podmiotu mającego tytuł prawny do terenu, który ma być zainwestowany a nie do osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej. Zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa jest przeprowadzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji, dokument ten bowiem stanowi nieodzowny elementem decyzji o warunkach zabudowy i bez niego decyzja jest niepełna i obarczona brakiem, skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wyników analizy stanowiących załącznik decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie zabrakło, zwłaszcza że niezgodność funkcji, cech i parametrów nowej zabudowy stanowiły przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Okoliczność powyższa stanowi uchybienie, które organ odwoławczy winien uzupełnić ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę. W tym miejscu Sąd podkreśla, że podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK [...] (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. część integralną decyzji o warunkach zabudowy mogą stanowić wyłącznie wskazane rodzaje map, przy czym mapa katastralna dopuszczalna jest tylko w przypadku braku mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza to wieloskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych, natomiast ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), z której formą wyrysu jest mapa ewidencyjna, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.). Nadto zwrócić należy uwagę na to, że w postępowaniu zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589). Część graficzną decyzji sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii (§3 ust. 1 powyższego rozporządzenia). Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji stosuje się natomiast zgodnie z Polską Normą [...] z dnia [...] lipca 2002 r. (ust. 3). Ponadto dopuszcza stosowanie w części graficznej oznaczeń uzupełniających (ust. 4) i wprowadza wymóg zamieszczenia w niej objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (ust. 5). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 (§9 ust. 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z treści tych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości, co do linii rozgraniczających teren inwestycji oraz teren analizowany. Ponadto materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, brakiem aktualności, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą bowiem organ wydający pozwolenie na budowę (patrz wyroki NSA z dnia [...] stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK [...], LEX nr 327707 i z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK [...], LEX nr 1217444; wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa [...], LEX nr 424613). Oznacza to, że prawidłowa część graficzna winna zawierać oznaczenie właściwej skali oraz odpowiednie klauzule zgodności. Załączniki takie, prawidłowo sporządzone i dołączone do decyzji są jej integralną częścią skutkującą kompletnością decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza w skali 1:1000 (k. 33 i 34 akt adm. I inst.), której prawidłowość nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Kopia mapy zasadniczej załączona do decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej spawie, jako jej integralna część, jest czytelna i posiada potwierdzenie włączenia do zasobu geodezyjno-kartograficznego (§ 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 września 2013r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Dz.U. z 2013r., poz. 1183), który przewiduje udostępniane kopie materiału zasobu, w tym kopie dokumentów, które wchodzą w skład operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu. Kopia mapy posiada poświadczenie identyfikatora ewidencyjnego materiału zasobu, co stanowi, że mapy te można wykorzystać jako załącznik do przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Z mapy załączonej do decyzji organu I instancji wynika, że w zasadzie wszystkie działki w terenie analizowanym są zabudowane, a działki niezbudowane stanowią tereny rekreacyjne, zatem w istocie gołosłowne są zarzuty skarżącej, że nie uwzględniono wszystkich zabudowanych budynkami działek na terenie analizowanym, a tylko te które są wykazane na mapach. W przedmiotowej sprawie została przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie w odległości większej niż z trzykrotna szerokość frontowa działki inwestycyjnej która wynosi 29 m, co daje promień o minimalnej długości 87 m od granic nieruchomości inwestycyjnej. Organy wskazały, że wytyczono obszar w odległości większej niż minimalne 87 m, tj. 90,5 m w kierunku wschodnim, 105,5 m w kierunku zachodnim, 126 m w kierunku północnym i 126 m w kierunku południowym. Przy czym organy argumentowały, że wartości te uzależnione były od istniejącego układu drogowego i ukształtowania nieruchomości. O ile dopuszczalne jest wyznaczenie terenu analizowanego w większej odległości niż wymagane minimum, to organy winny szczegółowo uzasadnić potrzebę zwiększenia obszaru analizowanego. Uzasadnienie wskazane w niniejszej sprawie jest w ocenie Sądu niewystarczające, bowiem argumentacja odnosząca się tylko do układu drogowego i granic nieruchomości mogłaby być zastosowana w każdym przypadku i w każdej sprawie, gdy tymczasem odstępstwo od zasady winno być zastosowane tylko w okolicznościach szczególnych uzasadnionych konkretną sprawą. Jest to uchybienie, które powinno być przez organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, wyjaśnione i szczegółowo uzasadniające odstępstwo od zasady trzykrotności szerokości frontowej działki inwestycyjnej przyjętej dla wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia). Przy czym Sąd nie kwestionuje, że wyznaczenie większego obszaru nie jest w niniejszej sprawie dopuszczane, tylko brak jest wystarczającego uzasadnienia dla takiego rozszerzenia. Rolą organu odwoławczego będzie po ponownym rozpoznaniu sprawy uzasadnienie zasadności rozszerzenia obszaru analizowanego, czego prawidłowo nie uczyniono w zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek, z przeprowadzonej analizy wynika, że wyznaczony obszar jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym. W obszarze analizowanym funkcjami dominującymi są zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz obiekty związane z obsługą tego rodzaju zabudowy, tj. budynki gospodarcze i garażowe, a także zabudowa usługowa i handlowa (hurtowania, mieszalnia farb, budynek ZUS, szkoły podstawowej). Tereny niezabudowane użytkowane są jako tereny rekreacyjne. Zdaniem organu wnioskowany sposób zainwestowania nie stanowi kontynuacji funkcji występującej na analizowanym obszarze. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Projektowana funkcja stanowi bowiem także funkcję mieszkaniową i to zbieżną z funkcją ustaloną na obszarze analizowanym. Nie można bowiem mówić o braku kontynuacji funkcji mieszkaniowej tylko z tego powodu, że na terenie analizowanym znajduje się tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a projektowana zabudowa dotyczy funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. Zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma przecież na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, to oznacza to, że nowy obiekt może być tylko takim jak większość budynków w obszarze analizowanym. Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego wywodzona z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z [...] września 2013 r., II OSK [...]). Nie ma więc znaczenia argument, że w istocie wszystkie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi w analizowanym obszarze to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna inna niż wielorodzinna. W ocenie Sądu funkcja wnioskowanego obiektu - budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami - stanowi w oczywisty sposób kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, bowiem zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję. (wyrok NSA z [...] stycznia 2019 r. sygn. II OSK [...].) Wynika to także z § 2 pkt 1lit a) rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o warunkach zabudowy, gdzie w zakresie ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy wskazuje się zabudowę mieszkaniową (określając jej rodzaje na jednorodzinną i wielorodzinną) odrębną od innych funkcji zabudowy zagrodowej, usługowej, czy produkcyjnej. Jak już wyżej wspomniano, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Planowana inwestycja to nie obiekty tożsame z już istniejącymi, jednak ich realizacja jest dopuszczalna, gdyż nie zachodzi tu oczywista sprzeczność z dotychczasową funkcją występującą na terenie analizowanym. W przedmiotowej sprawie Sąd nie znajduje bowiem racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania funkcji mieszkaniowej istniejących obiektów zabudowy jednorodzinnej i planowanego obiektu zabudowy wielorodzinnej (tak też wyr. NSA z [...] maja 2019r., sygn. akt II OSK [...], dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego przeznaczenia nieruchomości określonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta O. W.. (uchwała Rady Miejskiej O. W.. Nr [...] z [...] listopada 2013r.) wskazać należy, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie wpływa na sytuację prawną podmiotów i nie kształtuje ich praw i w konsekwencji nie rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania terenu. Przeznaczenie nieruchomości określone w Studium nie determinuje, zatem możliwej dopuszczanej zabudowy, a funkcja, cechy i parametry istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Spełnione winny być nadto wymagania w zakresie kontynuacji cech i parametrów zabudowy, a te w ocenie organów obu instancji nie zostały spełnione. Przy czym wskazać należy, że analiza funkcji, cech i parametrów zabudowy powinna określać w sposób jasny i konkretny, np. w formie tabeli, wskazane w § 5 do § 8 rozporządzenia parametry występujące na wszystkich zabudowanych działkach, na terenie analizowanym by wskazać parametry średnie zgodnie z rozporządzeniem. Parametry dla nowej zabudowy wyznacza się bowiem co do zasady w oparciu o wartości średnie z dopuszczalnymi odstępstwami. W ocenie Sądu takiego zastawienia w analizie zabrakło, co nie pozwala na pełną i bezsporną weryfikację średnich wartości parametrów przyjętych w części tekstowej analizy, a następnie kontrolę, że nowa zabudowa parametry te przekracza, jak przyjęły organy w zaskarżonych decyzjach. Rolą organu odwoławczego będzie uzupełnienie takiego zestawienia parametrów wszystkich zabudowanych działek z ustaleniem wartości średnich, pozwalającego na weryfikację ustaleń co do parametrów przyjętych dla nowej zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Jest to o tyle istotne, że określenie wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokość elewacji frontowej stanowiło podstawę do przyjęcia, że ich średnie wskaźniki, a nawet maksymalne, nie zostały zachowane w odniesieniu do projektowanej zabudowy, co stanowiło podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd nie kwestionuje, że ustalenia organów w tym zakresie są błędne, jednak zabrane materiały planistyczne nie pozwalają na jednoznaczną i bezsporną weryfikację średnich parametrów przyjętych przez organy w zaskarżonej decyzji. Wskazać bowiem należy, że organy związane są treścią wniosku o wydanie warunków zabudowy określonych przez inwestora, skoro wskazane we wniosku wymagania odbiegają od przyjętych przez organy dopuszczalnych wskaźników zabudowy, to organy nie mogą wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jakkolwiek, jeżeli w toku postępowania dochodzą do wniosków odmiennych niż o to wnosił inwestor, organy winny zwrócić się do niego z informacją celem umożliwienia inwestorowi modyfikację wniosku i dostosowanie parametrów nowej zabudowy do cech i parametrów zabudowy istniejącej na całym terenie analizowanym, czego także zabrakło w niniejszej sprawie. Sporne w przedmiotowej sprawie było przede wszystkim prawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, o jakim mowa w § 5 rozporządzenia, przy czym wskazać należy, że § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy. Zgodnie z zasadą określona w § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prezydent Miasta w swojej decyzji ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na terenie analizowanym od 0 do 53 %, średnia wielkość to 20,9 %, a wnioskowana inwestycja odnosiła się do 55 %, zatem jak słusznie wskazały organy wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przekracza nie tylko średni wskaźnik, ale i maksymalny, co musiało skutkować stwierdzeniem, że projektowana zabudowa w tym zakresie nie kontynuuje parametrów zabudowy. Przy czym, jak wskazano powyżej organ odwoławczy zobowiązany będzie do wykazania zestawiania tego parametru na wszystkich zabudowanych działkach, celem weryfikacji przyjętego wskaźnika powierzchni zabudowy. Nadto zwróci się do inwestora, czy dopuszcza modyfikację wniosku i zmniejszenie wskaźnika powierzchni zabudowy. Podobnie odnieść należy się do zarzutu dotyczącego wysokości elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia). W części tekstowej organ winien wskazać wysokości elewacji frontowej zabudowanych działek istniejące na terenie analizowanym, celem zweryfikowania wysokości przyjętej w decyzji, której nie spełnia projektowana zabudowa, skoro inwestor wnioskował o dopuszczenie zabudowy o wysokości 16 m, a zabudowa mieszkaniowa na terenie analizowanym charakteryzuje się maksymalnie wysokością do 11,5 m. Z treści § 7 ust. 3 rozporządzenia wynika bowiem, że jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich tworzy uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). Zgodzić należy się z organem, że z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczona zostaje dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jako "działki sąsiednie" należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy, a nie jak argumentowała skarżąca takie działki, które znajdują się w granicach analizowanego obszaru. Użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojęcie "działka sąsiednia" ma zarazem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", czy też od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć jako bliskie sąsiedztwo, zaś "obszar analizowany" oraz "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" to tzw. dalsze sąsiedztwo (wyrok NSA z dnia [...] maja 2019 roku, sygn. akt II OSK [...]; wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] grudnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Ke [...]; wyrok WSA w Opolu z dnia [...] lutego 2020 roku, sygn. akt II SA/Op [...]; wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] października 2017 roku, sygn. akt II SA/Po [...]; jeszcze ściślej wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lipca 2016 roku, sygn. akt II SA/Po [...], gdzie działka sąsiednia "oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy"). W odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z analizy wynika, że jest to do 10,5 m dla zabudowy mieszkaniowej, gdy inwestorka wnioskowała o wysokość do 16 m, co przekracza nawet maksymalną wysokość zabudowy mieszkalnej na terenie analizowanym (11,5 m). Rola organu odwoławczego będzie ponowne szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia w tym zakresie w odniesieniu do wskazań, jakie wynikają z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia. Wobec powyższego, ponieważ związany dostrzeżonym brakiem zakres sprawy – wyniki analizy, weryfikacja wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej - wymagający uzupełnienia nie sięga tak daleko, jak to określono w art. 138 § 2 k.p.a., to brak ten może zostać usunięty przez organ II instancji, w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy w oparciu o uzupełnioną analizę i jej wyniki dokona ponownej oceny i weryfikacji przyjętych parametrów dla nowej zabudowy. Następnie szczegółowo i wyczerpująco uzasadni przyjęte stanowisko w tym zakresie, czy projektowana inwestycja kontynuuje cechy i parametry istniejącej zabudowy z uwzględnieniem normy § 4 ust. 1 do ust. 4, § 5 ust 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 do ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy w części dotyczącej dostrzeżonych uchybień, o czym było powyżej. W sprawie zgromadzony jest materiał dowodowy, który umożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dostrzeżone braki mogą zostać usunięte przez organ II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. powala także organowi odwoławczemu na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie organowi I instancji, który decyzję wydał. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie analizy funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu oraz ocena wniosków z niej płynących, nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z [...] listopada 2011 r., II OSK [...], OSP [...]/41, s. 281; wyr. NSA z [...] grudnia 2017r., sygn. akt II OSK [...], dostępne www.orzecznia.nsa.gov.pl). Ze wskazanych wyżej względów należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. W ponownym postępowaniu organ II instancji uwzględni powyżej wskazane motywy wyroku Sądu i ponownie rozpoznając sprawę pozyska wyniki analizy, które stanowią wymagany załącznik do prawidłowo wydanej decyzji o warunkach zabudowy oraz zweryfikuje przyjęte wskaźniki i parametry zabudowy istniejącej na terenie analizowanym w odniesieniu do parametrów wnioskowanych przez inwestora. Organ odwoławczy w sposób szczegółowy wskaże w uzasadnieniu wszystkie motywy rozstrzygnięcia - swoje ustalenia i rozważania szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 K.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł (§2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.). Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 19 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.