II SA/Bd 748/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy Cz. z dnia 23 grudnia 2019 r. nr XI/107/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE Na sesji w dniu 23 grudnia 2019 r. Rada Gminy Czernikowo podjęła uchwałę nr XI/107/2019 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom. z 2019 r., poz. 7646). Prokurator Prokuratury Rejonowej w Lipnie pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. zaskarżył przedmiotową uchwałę w części obejmującej ustalenie rocznej stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy, zarzucając naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez uchwalenie w § 3 pkt 1 i 2 uchwały stawki dziennej za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono gminie władztwa prawodawczego tj. w zależności od tego czy część pasa ruchu drogowego znajduje się w obszarze zabudowanym czy też poza obszarem zabudowanym, wskutek czego doszło do różnicowania opłat za 1 m2 zajętego pasa drogowego w tych częściach pasa drogowego określonego w § 3 ust. 2 uchwały, podczas gdy art. 40 ust. 9 u.d.p. nie wymienia miejsca znajdowania się pasa drogowego jako kryterium do ustalania stawek pasa drogowego. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej ustalenie na terenie gminy Czernikowo rocznych stawek opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia ze wskazaniem stawki w obszarze zabudowanym i poza obszarem zabudowanym, tj. w § 3 pkt 1 i 2 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ponieważ jak przyznaje, skargę uznaje za słuszną. W związku z powyższym organ w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokona zmiany zaskarżonej uchwały i podejmie uchwałę zmieniającą w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym oraz zgodnie z uwagami Prokuratora. Uchwałą nr XL/323/2022 z dnia 14 września 2022 r. Rady Gminy Czernikowo zmieniła uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, poprzez usunięcie z § 3 punktu 1 i 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała narusza prawo. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem Zgodnie natomiast z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr XI/107/2019 Rady Gminy w Czernikowie z dnia 23 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. W uchwale tej w § 3 ustalono za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2 "roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia: 1) w obszarze zabudowanym – 150 zł; 2) poza obszarem zabudowanym 100 zł (...)." Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."). Na powyższą uchwałę Prokurator Rejowy w Lipnie złożył skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 3 pkt 1 i 2, z powodu naruszenia art. 40 ust. 9 u.d.p., które polegało na zróżnicowaniu opłat za 1 m2 zajętego pasa drogowego w oparciu o kryterium, tj. obszaru zabudowanego i poza nim, niewymienionego we wskazanym przepisie u.d.p. Podkreślić należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym rada gminy jako organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa o samorządzie gminnym. Z art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że materia regulowana wydanym aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje zatem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały podejmowane przez radę gminy muszą więc mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać. Wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Z kolei w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Z powyższego wynika, że ustawodawca wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu określonych kryteriów. Żadne z kryteriów wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego, czy zajęcie to nastąpiło w terenie zabudowanym czy niezabudowanym. Oznacza to, że wysokość opłaty nie może być różnicowana z uwzględnieniem takiego kryterium, a w związku z tym doszło do przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust.9 u.t.d., czyli do naruszenia prawa materialnego. Naruszenie to polega na określeniu wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego w oparciu o pozaustawowe kryterium. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zdaniem Sądu, przekroczenie w rozpatrywanej sprawie przez Radę Gminy zakresu upoważnienia ustawowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego miało charakter istotny. W konsekwencji należy zgodzić się z Prokuratorem Rejonowym, że zaskarżona uchwała w zakresie § 3 pkt 1 i 2 jest sprzeczna z art. 40 ust. 9 u.d.p. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czernikowo uwzględnił w całości zarzuty zawarte w skardze i wniósł o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślił, że Rada Gminy podejmie uchwałę zmieniającą zaskarżoną uchwałę w zakresie zgodnym z obecnym stanem prawnym i zarzutami Prokuratora. Z akt sprawy wynika, że uchwałą nr XL/323/2022 z dnia 14 września 2022 r. Rady Gminy Czernikowo zmieniła uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, poprzez usunięcie z § 3 punktu 1 i 2. Należy jednak zauważyć, że późniejsze wyeliminowanie z uchwały sprzecznych z prawem przepisów nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Trzeba bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia przepisów i stwierdzenia ich nieważności są odmienne. Uchylenie tych przepisów przez radę gminy oznacza wyeliminowanie ich ze skutkiem od daty uchylenia ("ex nunc"). Natomiast stwierdzenie nieważności wywołuje natomiast skutki od chwili ich ustanowienia ("ex tunc"). Także w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nawet przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia bowiem takiej uchwały nie należy traktować jako autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 705/19). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.