II OSK 1218/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1315/16 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r. znak: [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od skarżącej kasacyjnie A. J. na rzecz skarżącego A. T. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1315/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. T. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..]sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją, Wojewoda [..] po rozpatrzeniu odwołania A.T. od decyzji Starosty [..] z dnia [..] maja 2016 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [.]. października 2014 r. o pozwoleniu na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie adaptacji poddasza na cele mieszkalne" na działce nr [..] położonej w R., udzielonego dla A. i A. J.uchylił tę decyzję oraz stwierdził, że decyzja z dnia [..] października 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedmiotem rozpoznania sądu była reformacyjna decyzja organu odwoławczego, który w postępowaniu wznowieniowym, orzekł iż decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie adaptacji poddasza na cele mieszkaniowe została wydana z naruszeniem prawa, którego to naruszenia organ dopatruje się w fakcie, że w postępowaniu tym nie brali udziału A.T. i .T. – osoby, którym przysługiwał przymiot strony. Zdaniem organu decyzja była jednak merytorycznie wydana prawidłowo. Pomimo, iż teren na którym nieruchomość się znajduje objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a obszar ten ma przeznaczenie pod działalność produkcyjną o wysokiej intensywności, to jednak dopuszcza możliwość utrzymania i przebudowy istniejących obiektów. Zdaniem organu choć budynek, którego dotyczy postępowanie miał pierwotnie przeznaczenie administracyjno-biurowe, to co najmniej od 1997 r. w parterze ma przeznaczenie mieszkalne, w związku z tym dopuszczalne było wydanie pozwolenia na budowę dla adaptacji poddasza na ten sam cel. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko to było wadliwe, co skutkowało orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wskazał w wyroku w oparciu o jaki przepis ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") wydał powyższe orzeczenie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 K.p.a. dotyczy przypadków, gdy doszło jedynie do naruszenia prawa procesowego, które nie wpłynęło na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Rozstrzygnięcie takie może zapaść wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego, po rozważeniu wniosków stron przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji. W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy do takiej konkluzji doszedł, jednakże nie jest ona usprawiedliwiona okolicznościami ujawnionymi w aktach sprawy. W ocenie Sądu I instancji, organ nie przeanalizował dostatecznie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi zapisami. W postępowaniu wznowieniowym stwierdzenie braku zgody zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu miejscowego, stanowi zaś negatywną przesłankę stosowania art. 146 § 2 K.p.a. i art. 151 § 2 K.p.a. Przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowana ma być inwestycja, to przeznaczenie pod działalność produkcyjną o wysokiej intensywności. Co do zasady, według zapisów na które powołuje się organ, wykluczone jest dopuszczenie na tym terenie funkcji mieszkaniowej. Zapisy planu dopuszczają jedynie możliwość utrzymania i przebudowy istniejących obiektów. Zapisy te nie dopuszczają zmiany przeznaczenia terenu z produkcyjnego na inny np. mieszkaniowy, a jedynie mowa w nich o możliwości zachowania dotychczasowego przeznaczenia oraz przebudowy już istniejących obiektów budowlanych – oczywiście przy zachowania ich dotychczasowego przeznaczenia, a nie w celu jego zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skoro poddasze przedmiotowego budynku nie miało przeznaczenia mieszkalnego, a biurowo-administracyjne (choćby nie było używanie w tym celu), to niedopuszczalnym jest jego przebudowa w celu dokonania takiej zmiany, czyli nadania mu charakteru mieszkaniowego. Zgoda na to przekształcenie stoi w sprzeczności z zapisami prawa miejscowego, na które powołuje się organ. Sąd I instancji podkreślił, iż nawet jeżeli ustalenia organu, co do zmiany przeznaczenia funkcji przedmiotowego obiektu, byłyby prawidłowe (co w ocenie sądu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym), to zmiana ta dotyczyła nie całego budynku, ale jego części w parterze - tak więc dotychczasową funkcję zachowało poddasze. Zmiana tego przeznaczenia stoi więc w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji organ przedwcześnie przyjął, iż parter budynku zmienił przeznaczenie z powierzchni administracyjno-biurowej na mieszkalną. Organ posłużył się sformułowaniem, iż budynek ten "pełni funkcję mieszkalną od co najmniej 1997 r.", w ocenie Sądu I instancji samo to sformułowanie wykazuje braki w ustaleniach organu, który jedynie przypuszcza, kiedy do takiej zmiany doszło. W aktach administracyjnych brak jakichkolwiek materiałów dowodowych, które by potwierdzały okoliczność zaistnienia legalnej lub zalegalizowanej zmiany przeznaczenia części obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce [..]. Zmiana sposobu użytkowania, aby znalazła akceptację organu administracji, nie może dokonać się jedynie w sposób faktyczny, ale musi być to zmiana legalna. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż aktach sprawy zalega decyzja z [..] listopada 2012 r., w której uzasadnieniu stwierdzono, iż zmiana sposobu użytkowania dokonała się na podstawie decyzji z dnia [..] października 2008 r. w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Na tą okoliczność powołał się także organ w decyzji skarżonej. Istotnie w brzmieniu obowiązującym na dzień przed 11 lipca 2003 r. tj. nowelizacją ustawy dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przepis art. 71 ust. 3 miał brzmienie - w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten nie oznaczał jednak, że legalizacja odbywa się na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane wprost, ale jedynie to, iż przepisy te stosowane są odpowiednio w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, tj. że w decyzji wydanej w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio narzędzia, o jakich mowa przepisach w art. 50 i art. 51 ustawy. Nie wystarcza wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane by zalegalizować zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepisy te (art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane) regulują zasadniczo kwestię dotyczące kwestie legalizacji nielegalnie, czy też niewłaściwie wykonanych prac budowlanych. Zmiana sposobu użytkowania jest natomiast bądź to niezależna od wykonania jakichkolwiek prac budowlanych (lokal zmianę którego przeznaczenia dokonano nie wymagał wykonania przeróbek z użyciem prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) bądź następuje po dokonaniu tych prac (kwestią niezależną jest tutaj czy są to prace wykonane legalnie) i jest stanem faktycznym i prawnym, niezależnym od tego czy ewentualnie organy nie muszą niezależnie od kwestii legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania prowadzić także postępowania mającego na celu doprowadzenia prac budowlanych wykonanych samowolnie (a mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego zmianę jego sposobu użytkowania) do stanu ich legalności. Zdaniem Sądu I instancji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB) z dnia [..] października 2008 r. dotyczy prac budowlanych wykonanych w budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nie zmiany sposobu jego użytkowania. Z decyzji nie wynika nawet, że prace te zmierzały do zmiany sposobu użytkowania obiektu, czy też właściwie części tego obiektu w parterze. Mowa w nich jedynie o samowolnym wykonaniu prac polegających na przebudowie budynku, co stanowiło podstawę do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia uprzednio wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta (z [.]. października 2008 r.) stwierdzała jedynie, że obowiązek ten został wykonany. Nie legalizowała więc zmiany sposobu użytkowania obiektu. Była ona zwieńczeniem prowadzonego w zwykłym trybie postępowania naprawczego i dotyczyła wyłącznie prac budowlanych wykonanych w obiekcie bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zalecił organom przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnienie przedstawionej w uzasadnieniu wyroku interpretacji zapisów prawa miejscowego kwestii czy obiekt w parterze zmienił legalnie sposób użytkowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. J., zarzucając mu: naruszenie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 3 tej samej ustawy w brzmieniu na dzień przed 11 lipca 2003 r. przez przyjęcie, że legalizacja dokonywana w tym trybie nie oznacza automatycznej legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż strona nie zgadza się ze stwierdzeniem jakoby budynek utrzymał charakter budynku administracyjno-biurowego, a decyzja PINB w G. z dnia [..] października 2008 r. nie doprowadziła do formalnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Wskazując na powyższe, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej kasacyjnie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. T. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego A. T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie art. 184 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przechodząc do oceny złożonej skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą orzeczenia Sądu I instancji były przepisy art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm., dalej ustawy Prawo budowlane) w związku z regulacjami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla obszaru na jakim zlokalizowana jest inwestycja, a przyjętym uchwałą Rady Gminy w L., Nr XXVIII/157/05/2005, z dnia 3 lutego 2005 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina L." (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2005 r., nr 167, poz. 1069 ze zm. – dalej m.p.z.p.). W oparciu o powyższe przepisy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do przekonania, że przebudowa poddasza powodująca zmianę jego przeznaczenia z biurowo-administracyjnego na mieszkalne jest sprzeczna z obowiązującym m.p.z.p., nawet w przypadku przyjęcia, że doszło do zmiany przeznaczenia funkcji przedmiotowego obiektu w części w parterze budynku z biurowo-administracyjnego na mieszkalne. Sąd podkreślił, że skoro poddasze przedmiotowego budynku nie miało przeznaczenia mieszkalnego, a biurowo-administracyjne to niedopuszczalnym jest jego przebudowa w celu dokonania takiej zmiany, czyli nadania mu charakteru mieszkaniowego, bowiem stoi w sprzeczności z zapisami prawa miejscowego, na które powołuje się organ, czyli z postanowieniami planu dotyczącymi terenu oznaczonego symbolem 14.PPw. które co do zasady wykluczają na tym terenie funkcje mieszkaniową, a utrzymania i przebudowy istniejących obiektów. W skardze kasacyjnej jej autor nie zakwestionował jednakże tak zastosowania, jak i wykładni wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 Prawa budowlanego oraz odpowiednich m.p.z.p., co w związku z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwiło zweryfikowanie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do niezgodności przebudowy poddasza obiektu z postanowieniami m.p.z.p. Mimo że Sąd I instancji nie wskazał konkretnej jednostki art. 35 ustawy Prawo budowlane oraz konkretnej jednostki m.p.z.p. na której oparł swoje rozstrzygnięcie, jak i przepisu P.p.s.a. stanowiącego podstawę wydania wyroku, skarżący kasacyjnie nie przedstawił także jakichkolwiek zarzutów o charakterze procesowym, w tym w szczególności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak także zakwestionowania jednoznacznego stanowiska Sądu I instancji, iż nawet w przypadku przyjęcia, że doszło do zmiany przeznaczenia funkcji przedmiotowego obiektu w części w parterze budynku z biurowo-administracyjnego na mieszkalne sprzeczna z obowiązującym m.p.z.p. jest przebudowa na cele mieszkalne poddasza. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej w sieci Internet – dalej CBOSA). Już tylko powyższa okoliczność przesądzała o tym, iż wniesiona skarga kasacyjna nie mogła okazać się skuteczna, albowiem ujmując rzecz nieco kolokwialnie "przechodziła obok" zasadniczego problemu prawnego występującego w sprawie i to niezależnie od tego, iż dalsze wywody Sądu I instancji co do braku legalizacji zmiany przeznaczenia parteru budynku z funkcji biurowo-administracyjnej na mieszkalną były błędne, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jako zasadniczą przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał bowiem, iż przebudowa poddasza skutkująca zmianą jego dotychczasowej funkcji stoi w sprzeczności z postanowieniami m.p.z.p. i to nawet w przypadku przyjęcia za prawidłowe ustaleń organu, co do zmiany przeznaczenia parteru budynku, a jedynie niezależnie od powyższej argumentacji zakwestionował stanowisko organów administracji, iż doszło do skutecznego zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania parteru obiektu. Odnosząc się zaś do zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż okazał się on trafny, aczkolwiek w związku z powyższymi okolicznościami nie miało to jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Do naruszenia wskazanych w zarzucie kasacyjnym przepisów prawa materialnego doszło przy tym nie ze względu na ich błędną wykładnię, lecz wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji wskazanych w nim jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów prawa materialnego, co trafnie zasygnalizowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zauważyć w tym miejscu należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych, czy też wskazaniem formy naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z dnia 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z dnia 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z dnia 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8). Przechodząc do rozpoznania wskazanego wyżej zarzutu w pierwszym rzędzie przypomnieć trzeba, iż [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [..]WINB) ostateczną decyzją z dnia [..] listopada 2012 r., nr [..] orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku. Dalej wskazać należy, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku zauważył funkcjonowanie w obrocie prawnym tej decyzji administracyjnej, jednakże ograniczył się jedynie do zacytowania fragmentów jej uzasadnienia, a pominął zupełnie istotę rozstrzygnięcia w niej zawartego. Decyzja [..]WINB z [.] listopada 2012 r., nr [..] orzekała zaś, po uchyleniu decyzji organu I instancji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako obiektu o funkcji administracyjno-biurowej, o umorzeniu prowadzonego przed tym organem postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń zlokalizowanych na parterze budynku położonego na działce nr [.]. w R. jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu tej decyzji jako przesłankę umorzenia postępowania naprawczego prowadzonego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru obiektu budowlanego wskazano na okoliczność, iż zmiana sposobu użytkowania parteru budynku o funkcji administracyjno-biurowej i użytkowanie zlokalizowanych w nim pomieszczeń jako pomieszczeń mieszkalnych stanowiła skutek przeprowadzonych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych, które zostały jednakże zalegalizowane w postępowaniu naprawczym prowadzonym w na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane zakończonym ostateczną decyzją PINB z dnia [..] października 2008 r., nr [..] stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją tego samego organu z dnia [..] lipca 2008 r. nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem uprzednio wykonanych robót budowlanych na parterze budynku administracyjnego na działce nr [..] w R. Organ wskazał nadto, że zmiana sposobu użytkowania parteru przedmiotowego obiektu z funkcji administracyjno-biurowej na mieszkalną nie spowodowała zmian w zakresie o jakim mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazać w tym miejscu należy na wątpliwości w zakresie wystąpienia negatywnej przesłanki prowadzenia postępowania w postaci powagi rzeczy osądzonej w przypadku orzeczenia o umorzeniu postępowania. Według jednej grupy poglądów decyzja taka stanowi przeszkodę do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie. l tak np. NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97, publ. OSP 1/1999 orzekł: "decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.). W wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt l SA/Gd 1279/96 (LEX nr 35931) NSA stwierdził: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.)". Natomiast J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, uważa, że w przepisie art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. chodzi o wydanie kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie należy przychylić się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyżej powołanych wyrokach z dnia 23 stycznia 1998 r. i z dnia 29 kwietnia 1998 r., z tym jednak zastrzeżeniem, że w istocie decydującą kwestią będą okoliczności umorzenia i charakter sprawy (tak M. Jaśkowska, komentarz LEX 2013 do art. 156 k.p.a.). W sprawie zakończonej decyzją ostateczną [..]WINB z [..] listopada 2012 r. , nr [..], w której umorzenie postępowania naprawczego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku z obiektu o funkcji administracyjno-biurowej, na obiekt o funkcji mieszkalnej, wynikało z ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, iż objęta nim zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego była następstwem zrealizowania robót budowlanych, które zostały już zalegalizowane w ostatecznie zakończonym postępowaniu naprawczym, uznać trzeba, iż decyzja umarzająca postępowanie, de facto kończyła je merytorycznie i co za tym idzie stanowiła i będzie stanowić przeszkodę do ponownego badania legalności zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku w jakimkolwiek nowym postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym Dalej wskazać należy, że w związku z faktem, iż decyzja [..]WINB z [..] listopada 2018 r., nr [..] nie stanowiła przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie, jak również nie została wydana w granicach sprawy dotyczącej pozwolenia na przebudowę poddasza tegoż obiektu, nie mogła ona podlegać kontroli w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody [..], w tym w szczególności Sąd I instancji nie był władny oceniać prawidłowości przyjętych przez organ nadzoru budowlanego przesłanek jej podjęcia, jak też wbrew jej rozstrzygnięciu zalecać organom administracji architektoniczno-budowlanej ponownego badania, czy parter budynku zmienił przeznaczenie z powierzchni administracyjno-biurowej na mieszkalną uznając poczynione przez organ w tym zakresie ustalenia za przedwczesne. Powyższe oznacza, że orzekający w sprawie Sąd I instancji wadliwie zastosował w niej art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. w zw. z art. 50 i art. 51 tej samej ustawy dla dokonania samodzielnej oceny legalności sposobu zmiany użytkowania parteru przedmiotowego obiektu, w sytuacji gdy wobec treści ostatecznej decyzji [..]WINB z [..]listopada 2018 r., nr [..] okoliczność ta została już przesądzona w innym postępowaniu. Nie sposób Sądowi I instancji przypisać natomiast naruszenia w/w przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą ich wykładnię, albowiem z treści art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. wynikało jedynie, iż w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Sformułowanie powyższe oznaczało wyłącznie określenie trybu postępowania w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (ówcześnie obowiązująca regulacja nie zawierała bowiem odpowiednika art. 71a ustawy Prawo budowlane w jej aktualnym brzmieniu wyczerpująco regulującego kwestie postępowania naprawczego w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego), a nie przesądzało o tym, by przeprowadzenie jakiekolwiek postępowania na podstawie objętych odesłaniem przepisów zastępowało przeprowadzenia postępowania naprawczego w sprawie samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Skutek w postaci bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego mógł bowiem zaistnieć tylko w określonej sytuacji faktycznej, to jest gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu była następstwem zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych, zalegalizowanych następnie w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, wobec ustalenia, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego (w zakresie objętym zaskarżeniem skargą kasacyjną) uzasadnienia odpowiada prawu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedz na skargę kasacyjną sporządzona została w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował skarżącego w postępowaniu przed Sądem I instancji i brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.