II OSK 2333/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 571/20 w sprawie ze sprzeciwu N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 maja 2020r., sygn. akt VII SA/Wa 571/20, oddalił sprzeciw N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. P., H. P., K. P. oraz J. P., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...]odmówił (po wszczęciu postępowania na wniosek E. P.) stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019r., znak: [...]zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2009r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Q. sp. z o.o. pozwolenia na budowę rozlewni wód mineralnych wraz z infrastrukturą techniczną komunikacyjną obejmującej: budynek rozlewni wód mineralnych, budynek stróżówki, dwa budynki gospodarcze stanowiące obudowę studni wierconych, wiatę na butle z gazem, podziemny zbiornik do celów przeciwpożarowych, powierzchniowy szczelny odparowywany zbiornik retencyjny wód deszczowych, ogrodzenie terenu, trzy maszty flagowe, zjazd publiczny z drogi powiatowej, drogi wewnętrzne, place manewrowe, parkingi dla samochodów osobowych i ciężarowych, chodniki, powierzchniowy rów melioracyjny, szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe, podziemny szczelny zbiornik na wody opadowe, sieci i przyłącza: kanalizacja deszczowa, sanitarna, technologiczna, wodociągowa, elektroenergetyczne zalicznikowe, oświetleniowa, teletechniczna na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...], gm. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] wynika, że organ wojewódzki odniósł się w nim jedynie do zarzutu wnioskodawców dotyczącego skierowania decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r. do osób zmarłych. Poza odniesieniem się do powyższego zarzutu Wojewoda nie dokonał jednak oceny kontrolowanej decyzji Starosty [...] pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy - Prawo budowlane (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), z ustaleniami uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z 2004r., nr [...] poz. [...]) oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Nie zbadał też ww. decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-3 i 5-7 k.p.a. W związku z powyższym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sposób istotny naruszone zostały przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1 k.p.a., a także art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadniając oddalenie sprzeciwu od powyższej decyzji przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że orzeczenie organu odwoławczego jest prawidłowe. Zdaniem Sądu wskazany przez organ odwoławczy zakres uchybień proceduralnych Wojewody [...] w zakresie ustalenia prawidłowo stanu faktycznego i wykazania go w uzasadnieniu, uzasadnia w stanowisko organu II instancji. Zakres koniecznych dla merytorycznego rozstrzygnięcia ustaleń organu nie mieści się w "uzupełnieniu postępowania dowodowego", objętym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a. i postępowanie w takim zakresie musi być przeprowadzone w całości przez Wojewodę [...], jako organ I instancji. W ocenie Sądu rację ma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że przeprowadzenie takiego postępowania po raz pierwszy przez organ odwoławczy stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), przez co strona zostałaby pozbawiona możliwości poddania kontroli instancyjnej orzeczenia organu I instancji. Słusznie też organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a k.p.a., wskazał, że Wojewoda odniósł się jedynie do jednego zarzutu wnioskodawców postępowania nieważnościowego, dotyczącego skierowania decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019r. do osób zmarłych, natomiast zlekceważył swój obowiązek przeprowadzenia analizy decyzji pod kątem zbadania wszystkich przesłanek (każdej z osobna) z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zobowiązany jest zbadać całokształt okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonać oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia każdej z przesłanek nieważnościowych określonych hipotezą art. 156 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji i lakonicznego stwierdzenia, że w sprawie przesłanki te nie występują, wynika, że organ ten – pomimo obowiązku, wynikającego z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. – w żaden sposób nie wykazał, że przesłanki te analizował. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z [...] marca 2019r., zmieniła decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Q. sp. z o.o. pozwolenia na budowę. Tym samym, obowiązkiem Wojewody w postępowaniu nadzwyczajnym – jak słusznie podkreślił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - była analiza decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy - Prawo budowlane, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - czego organ I instancji nie dokonał. Fakt, że – jak podnosi w skardze pełnomocnik skarżącej – plan miejscowy jest jawny i dostępny dla wszystkich, nie zmienia tego, że stosowna analiza zgodności udzielonego pozwolenia na budowę z przepisami prawa miejscowego powinna być dokonana przez organ I, a nie dopiero II instancji. Sąd wskazał przy tym, że przepisy Prawa budowlanego również są powszechnie dostępne, co nie zwalnia organu I instancji z dokonania subsumpcji prawnej ustalonego stanu faktycznego pod kątem zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na konkretną i oznaczoną co do tożsamości budowę. Wynik powyższej analizy powinien być zawarty w uzasadnieniu decyzji Wojewody, a jego brak stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego (a więc prawa procesowego), w tym art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero po dokonaniu ww. analizy, organ I instancji mógłby poczynić jakiekolwiek ustalenia co do zaistnienia pozostałych przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. Skargą kasacyjną R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dawniej N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]) zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu sprzeciwu na skutek błędnego przyjęcia, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo przyjął, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy w toku postępowania odwoławczego nie zaistniały okoliczności uniemożliwiające wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego. Z uwagi na powyższy zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące zbadania nie tylko przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r., ale także zbadał czy decyzja ta nie jest dotknięta inną kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Fakt, że wnioski z tej analizy zostały przez organ sformułowane w sposób uproszczony z uwagi na ich jednoznaczność, nie stanowi dowodu na to, że powyższe przesłanki nie zostały przez Wojewodę zbadane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie w ocenie skarżącej Spółki skutkowało nieuwzględnieniem sprzeciwu, należy rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64e) p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższy przepis nie oznacza jednak braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślić też należy, iż art. 64e) p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 – publik. CBOSA, ONSAiWSA 2/2020/19). Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Rację ma w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, stwierdzając – co wynika też z decyzji organu odwoławczego - że decyzja organu I instancji obarczona była tak istotnymi wadami, że konieczne było ponowne prowadzenie postępowania, co rozciąga się również na jej ponowne uzasadnienie faktyczne i prawne, zgodnie z wymogami kodeksowymi. Prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie rozważył wnikliwie zebranego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie przesłanek ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja organu I instancji została podjęta w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano decyzję poddaną weryfikacji w tym trybie, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc rozpatrywać sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym, a jedynie ocena prawidłowości jej wydania pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., należy mieć na względzie utrwaloną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę, zgodnie z którą w postępowaniu nieważnościowym organ winien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie, czy postępowanie to toczy się z urzędu, czy też na wniosek strony i niezależnie jakie przyczyny nieważności zostały wskazane w tymże wniosku. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 15 kwietnia 2008 r. , sygn. akt II OSK 390/07: z dnia 16 lipca 2020 r. , sygn. akt II OSK 782/20 z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2133/15; z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2376/10; z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/08 – publik. CBOSA). Dopiero tak przeprowadzone postępowanie można uznać za zgodne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Skutkiem przyjęcia odmiennego poglądu byłaby sytuacja, w której mimo przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, mogłoby pozostawać w obrocie prawnym rozstrzygnięcie obarczone innymi jeszcze wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, iż zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że nie stwierdzono podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dotyczy to także sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art. 156 § 1 k.p.a. Tak pojmując cel i zadania postępowania nieważnościowego stwierdzić należy, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ I instancji zobowiązany był do zbadania decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019r. pod kątem wszystkich przesłanek nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., czego nie uczynił. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2019r. wynika, że Wojewoda [...] ograniczył przeprowadzoną w trybie nieważnościowym ocenę decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019r. do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wprawdzie organ I instancji w podsumowaniu swoich wywodów wskazał, że nie dopatrzył się również wystąpienia pozostałych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., jednak z decyzji tej w ogóle nie wynika, aby przesłanki te były przez ten organ analizowane. Tymczasem z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, na jakiej podstawie organ uznał, że w danej sprawie nie doszło do spełnienia się tych przesłanek. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2019 r. w żaden sposób nie wynika, że podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tych okolicznościach zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy tym podkreślenia wymaga, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. było wynikiem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Przeprowadzenie od podstaw postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Wprawdzie organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. (dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji) to jednak w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydając decyzję co do istoty sprawy naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, winien wówczas zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji R.P. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.