IV SA/Po 1122/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza L. z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 roku, poz. 570, ze zm.), art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 61 ust. 2 oraz art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1507, ze zmianami, dalej u.p.s.) w związku z 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 roku, poz. 256, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania R. Z. (dalej jako strona lub skarżący) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L. nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie: ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w S. Pana W. Z., w ten sposób że: - odpłatność W. Z. wynosi [...] zł, - odpłatność R. Z. wynosi [...] zł, - odpłatność gminy L. wynosi [...] zł. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Kierownika MOPS z [...] września 2019 r. nr [...] W. Z. został skierowany do domu pomocy społecznej w S. dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że W. Z., urodzony [...] stycznia 1998 r., jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Mieszka z matką I. Z., która sprawuje nad synem całodobową opiekę. W. Z. ma sprzężoną niepełnosprawność: intelektualną w stopniu znacznym i ruchową, cierpi na zaburzenia zachowania i emocji. Jego matka nie jest w stanie zapewnić mu całodobowej opieki. Na dochód W. Z. składa się: zasiłek pielęgnacyjny - [...] zł, renta z ZUS – [...] zł oraz alimenty od ojca R. Z. - [...] zł. Łączny dochód wynosi [...] zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej w Strzałkowie (do którego skierowano W. Z.) wynosi [...] zł. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: w pierwszej kolejności mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Dochód W. Z. wynosi [...] zł. więc odpłatność za pobyt w DPS ze świadczenia tej osoby wynosi [...] zł. W drugiej kolejności opłatę za pobyt ponoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi. Organ wskazał, że W. Z. nie ma dzieci, a jego rodzice są rozwiedzeni. Wywiad z matką - I. Z. pozwolił ustalić, że kobieta nie będzie ponosić odpłatności za pobyt syna w DPS. Natomiast wywiad z ojcem Wojciecha Zielińskiego - R. Z. wykazał, że jest on zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt syna. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. opłata za pobyt w Domu Pomocy Społecznej wynosi dla wstępnych zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 - w przypadku osoby samotnie gospodarującej jeżeli jej dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 2103 zł), jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium. Podczas wywiadu alimentacyjnego przeprowadzonego z R. Z. ustalono, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego dochód wynosi [...] zł miesięcznie. R. Z. płaci świadczenie alimentacyjne na syna w wysokości [...] zł miesięcznie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób odlicza się od dochodu. W związku powyższym dochód R. Z. brany pod uwagę przy ustaleniu odpłatności za pobyt syna w DPS wynosi [...] zł. Dochód ten przewyższa 300% kryterium dochodowego osobę samotnie gospodarującą o kwotę [...]zł. Mając na uwadze powyższe okoliczności decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Burmistrz L. ustalił odpłatność za pobyt W. Z. w Domu pomocy Społecznej w S. w ten sposób, że: odpłatność W. Z. wynosi [...] zł, odpłatność R. Z. ustala się na kwotę [...] zł, a odpłatność gminy L. ustala się na kwotę [...]zł. W odwołaniu od powyższej decyzji R. Z. wskazał, że nie jest w stanie ponieść tak wysokich kosztów. Stwierdził, że płaci już na rzecz syna świadczenie alimentacyjne i dodatkowo musiałby ponosić kwotę [...]zł. Przedstawił swoje comiesięczne wydatki, z których wynika, że po zapłaceniu świadczeń alimentacyjnych, rachunków, rat kredytu pozostaje mu miesięcznie na jedzenie i utrzymanie kwota w wysokości 700-800 zł. Wobec tego nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu syna w DPS. Opisaną we wstępie decyzją SKO w P. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO wskazało, że wysokość ustalanych opłat za pobyt w domu pomocy społecznej uzależniona jest od sytuacji dochodowej danej osoby lub rodziny. Definicja dochodu na potrzeby korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej (w tym ustalenie odpłatności za pobyt w DPS) została ustalona w art. 8 u.p.s. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. SKO wskazało, że rodzice W. Z. są rozwiedzeni. I. Z. z uwagi na opiekę nad synem, prowadziła wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe i poza rentą syna i świadczeniem alimentacyjnym od byłego męża uzyskiwała dochód z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłków. R. Z. jest zatrudniony na czas nieokreślony i uzyskuje dochód w wysokości [...] zł z którego organ I instancji odliczył świadczenie alimentacyjne w kwocie [...]zł. Zatem dochód wynosi [...] zł. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił kolejność podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt W. Z. w domu pomocy społecznej i wysokość tych opłat. Mając zaś na uwadze zarzuty odwołania organ podniósł, że na tym etapie postępowania brak było podstaw do ewentualnego zastosowania obniżek w wysokości odpłatności za pobyt W. Z. w DPS w S. , a strona może oddzielnie wnosić o zwolnienie od opłaty; podstawa w tym zakresie uregulowana została w art. 64 u.p.s. W skardze do WSA R. Z. podał, że zaskarża decyzję SKO w całości tj. w zakresie w jakim ustala ona po jego stronie obowiązek zapłaty kwoty w wysokości [...] zł za pobyt jego syna W. Z. w DPS w S. . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. Art. 61 ust. 1 u.p.s. przez jego błędne zastosowanie i błędną wykładnię prowadzącą do pominięcia przy ustalaniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej pozostałych osób w rodzinie (tj. I. Z.), 2. Art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a. przez pominięcie innych członków rodziny przy ustalaniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i niezbadanie ich sytuacji życiowej, co doprowadziło do obciążenia skarżącego w wyższej kwocie, 3. Art. 7, 80, 107 § 3 i 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do pominięcia pozostałych członków rodziny przy ustalaniu wysokości opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325, zwanej dalej – p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza L. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS w S. W. Z.. WSA wskazuje, że z treści art. 60 u.p.s. wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej (DPS) jest odpłatny. Odpłatność ta realizuje się w formie opłat, do uiszczania których zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 powołanej ustawy obowiązani są w następującej kolejności (przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność): 1. mieszkaniec domu pomocy społecznej (DPS) - nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu; 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi (zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej; w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie); 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2). Zobowiązania z każdego z powyższych tytułów, mają odrębne źródła i podlegają konkretyzacji w formie w decyzji administracyjnych. W okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, istniały co do zasady - w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego - podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych opłat z tytułu pobytu W. Z. w domu pomocy społecznej. Z ustaleń organu wynika, że do odpłatności za pobyt w DPS zobowiązano: W. Z. (podopiecznego), skarżącego (ojca W. Z.) oraz gminę L.. Nie był kwestionowany przez stronę udział finansowy W. Z. w płatności za pobyt, który organy prawidłowo ustaliły z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.p.s. na kwotę [...]zł która stanowi 70% dochodu skarżącego tj. [...] zł. Nie był również kwestionowany koszt pobytu w DPS w S. . Skarżący kwestionował ustalenie przez organy kręgu podmiotów zobowiązanych do odpłatności tj. pominięcie w tym zakresie byłej żony skarżącego, co miało wpływ na wysokość ustalonej zarówno skarżącemu (jak i gminie) opłaty za pobyt syna w DPS. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że organy dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. ograniczając krąg osób zobowiązanych wyłącznie do skarżącego, z pominięciem I. Z.. Jak wynika z treści decyzji organ I instancji swoje ustalenia w tej mierze sprowadził w zasadzie do stwierdzenia, że "wywiad alimentacyjny pozwolił ustalić, że kobieta nie będzie ponosić odpłatności za pobyt syna w DPS" (por. uzasadnienie decyzji organu I instancji). Z wywiadu tego wynika, że aktualnie I. Z. otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne i zasiłek (łącznie [...] zł). Z wywiadu wynika, że I. Z. nie deklaruje odpłatności za pobyt syna, a w momencie jego umieszczenia w DPS przestanie otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne (k. [...] akt organu I instancji). Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że "I. Z. z uwagi na opiekę nad synem prowadziła z nim wspólne gospodarstwo domowe i poza rentą syna i alimentami od byłego męża uzyskiwała dochód z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłków". Tymczasem w aktach sprawy znajduje się oświadczenie I. Z., iż wyraża zgodę na umieszczenie syna w DPS i jednocześnie wyraża zgodę na pokrywanie opłaty i potrącenie odpłatności za pobyt ze świadczeń emerytalno - rentowych i zasiłku stałego (k. [...] i [...] akt administracyjnych). Faktycznie świadczenie pielęgnacyjne, przyznane I. Z. nie będzie jej wypłacane z uwagi na przeniesienie ciężaru opieki nad niepełnosprawnym synem na pracowników DPS. Niemniej jednak organ nie ustalił czy I. Z. wskutek zmiany sytuacji będzie w stanie partycypować w kosztach pobytu w DPS np. z uwagi na możliwość uzyskania dochodu np. z pracy czy innych świadczeń. Organy obu instancji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, ze matka nie może i nie będzie ponosić kosztów pobytu syna w placówce, przerzucając arbitralnie cały ciężar tej pomocy na skarżącego. O ile więc aktualnie sytuacja I. Z. jest trudna, a na jej dochód składa się wyłącznie zasiłek i świadczenie pielęgnacyjne, nie można wykluczyć że - tak jak się zobowiązała- będzie w stanie pokrywać koszt pobytu syna w części w przyszłości. Zdaniem Sądu doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz 7a k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do pełnego ustalenia stanu faktycznego, brak przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, gdyż organy w żaden sposób nie wyjaśniły dlaczego nie obciążają opłatą I. Z. za pobyt W. Z. w DPS. Powyższe uchybienia w postępowaniu mogą mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Z żadnego bowiem przepisu ustawy, ani z innego przepisu funkcjonującego w systemie prawnym nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, i tylko w stosunku do określonej grupy tych osób prowadzić postępowanie (por. m.in. wyroki wyrok WSA w Rzeszowie z 19 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 46/18; WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Gl 56/18, WSA w Warszawie z 27 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 198/18). Organ bowiem winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. W przypadku niemożności obciążenia jednej z osób z kręgu podmiotów zobowiązanych, np. w sytuacji śmierci tej osoby, czy w związku z innymi czynnikami uniemożliwiającymi obciążenie jej opłatą organ winien to precyzyjnie wyjaśnić w toku postępowania, a uzasadnienie takiego działania winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tego w niniejszej sprawie zabrakło, a to z uwagi lakoniczne i szczątkowe odniesienie się przez organy obu instancji do kwestii możliwości ponoszenia opłaty również przez I. Z.. Z uwagi na zasadność podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego (art 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.) jak i przepisów postępowania - naruszenia art. 7 k.p.a. oraz 7a k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne organy zastosują się do wyżej poczynionych uwag. W szczególności organy ustalą czy I. Z. jest w stanie ponosić wraz z innymi zobowiązanymi koszty pobytu W. Z. w DPS w S. , a w motywach uzasadnienia szczegółowo odniosą się do poczynionych ustaleń.