III SAB/Wa 24/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Kaute, Sędziowie sędzia del. SO Agnieszka Baran (sprawozdawca), sędzia WSA Waldemar Śledzik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K.R. na bezczynność Prezydent W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nadpłaty w opłacie skarbowej 1. stwierdza bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nadpłaty w opłacie skarbowej; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Prezydenta W. do wydania decyzji; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz K.R. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 27 kwietnia 2020 r. K. R. (dalej: "skarżący") za pośrednictwem platformy ePUAP, zwrócił się do organu podatkowego pierwszej instancji o stwierdzenie nadpłaty w opłacie skarbowej w kwocie 68,00 zł od pełnomocnictwa udzielonego D. K. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej część IV "złożenie dokumentu", złożenie dokumentu pełnomocnictwa podlega opłacie skarbowej w wysokości 17 zł. Jednakże w przypadku, gdy pełnomocnictwo udzielane jest wstępnemu to złożenie takiego pełnomocnictwa jest zwolnione z opłaty skarbowej. Do ww. wniosku skarżący dołączył potwierdzenia dokonania opłaty skarbowej w łącznej kwocie 68,00 zł. Pismem złożonym w formie dokumentu elektronicznego z 26 czerwca 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie. W dniu 29 czerwca 2020 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu podatkowego w przedmiocie niewydania w terminie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w opłacie skarbowej. W odpowiedzi na skargę, organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią złożonego w dniu 27 kwietnia 2020 r. wniosku skarżącego o stwierdzenie nadpłaty w opłacie skarbowej, przedmiotowa opłata w łącznej kwocie 68,00 zł została uiszczona od pełnomocnictwa udzielonego D. K. - matce skarżącego. Stosownie do treści IV części załącznika do ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1000 ze zm.) dokument stwierdzający udzielenie pełnomocnictwa podlega opłacie skarbowej w wysokości 17,00 zł, jednakże zwolnieniu podlega pełnomocnictwo udzielane małżonkowi, wstępnemu, zstępnemu lub rodzeństwu. Wobec powyższego, zgodnie z notatką służbową z dnia 24 czerwca 2020 r. poprzez aplikację PESEL dokonano weryfikacji danych osobowych D. K. w celu jednoznacznego potwierdzenia stopnia pokrewieństwa skarżącego z pełnomocnikiem. Decyzją Prezydenta [...]W. z [...] lipca 2020 r. stwierdzona została nadpłata z tytułu opłaty skarbowej w kwocie 68,00 zł za udzielone pełnomocnictwa. W decyzji powyższej uwzględniono żądanie skarżącego w całości. W dniu 3 lipca 2020 r. dokonano zwrotu środków. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z przepisem art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) terminy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Organ wskazał, że w niniejszym przypadku, z uwagi na konieczność weryfikacji istnienia i stopnia pokrewieństwa pomiędzy skarżącym a D. K., termin na załatwienie sprawy wynosił miesiąc. Termin ten został nieznacznie przekroczony. Pomimo powyższego, Prezydent [...]W. nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie, nie podał przyczyn niedotrzymania terminu i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, skarga jest w pełni uzasadniona a bezczynność Prezydenta [...]W. miała miejsce bez podstawy prawnej. Z uwagi na wydanie przez Prezydenta [...]W. w dniu [...]lipca 2020 r. decyzji stwierdzającej nadpłatę z tytułu opłaty skarbowej, która w całości uwzględniała wniosek skarżącego i dokonanie w dniu 3 lipca 2020 r. zwrotu nadpłaty, w opinii organu, w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej jako: "ppsa") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania: decyzji administracyjnych; postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym; innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Zatem tylko we wskazanym wyżej zakresie spraw możne zostać wniesiona skarga na bezczynność organu. Nadto w sprawach, w których zarzucana jest bezczynność organów administracji publicznej Sąd Administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Istotne jest więc to, czy organ w dacie orzekania pozostaje w bezczynności. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie (por. m. in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005r., s. 86). Zatem problem oceny, czy skarga na bezczynność jest zasadna, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi twierdzącej na dwa pytania, po pierwsze, czy organ miał prawny obowiązek dokonania czynności i – po drugie - czy obowiązku tego nie wykonał w terminie. Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarga na bezczynność Prezydenta W. mogła być wniesiona, gdyż dotyczy ona sytuacji określonej w pkt 1 art. 3 § 2 ppsa, tj. zarzucana bezczynność organu polega na nie wydaniu decyzji przez organ. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, zaś w pkt 1 mowa jest o kontroli decyzji administracyjnych. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest wymagane wówczas, gdy przedmiotem skargi jest akt lub czynność (art. 52 § 3 i 4 ppsa), a nie wówczas, gdy przedmiotem tym jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W razie bezczynności (przewlekłości) w sprawach podatkowych, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wymagane jest wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 141 ordynacji podatkowej. Zasady rozstrzygania przez sąd w sprawach, w których zarzucona została bezczynność, względnie przewlekłość postępowania uregulowane zostały w art 149 ppsa. Zgodnie z treścią § 1 tego artykułu, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – zgodnie z treścią art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak natomiast stanowi art. 149 § 2 ppsa, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia i zastosowanie art. 149 ppsa wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Prawidłowa wykładnia art. 149 ppsa nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie podkreśla, że wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 ppsa). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Mając na uwadze treść powołanego wyżej przepisu art. 149 ppsa, uwzględnieniem skargi, w jego rozumieniu, jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, czy też nie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w dacie wniesienia przez skarżącego skargi datowanej 29 czerwca 2020 roku, organ pozostawał w bezczynności. Zostało to przyznane w odpowiedzi na skargę. Organ wskazał w niej - co wynika także z akt postępowania podatkowego - że decyzja została wydana przez ten organ [...] lipca 2020 roku. Zatem w dacie złożenia skargi w niniejszej sprawie, organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy co oznacza, że pozostawał w bezczynności. Wskazać należy, że ordynacja podatkowa zobowiązuje organy podatkowe do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z treścią 139 § 1 ordynacji podatkowej, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 140 § 1 ordynacji podatkowej, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. W okolicznościach niniejszej sprawy mają znaczenie również przepisy szczególne mające wpływ na bieg terminów wskazanych w przytoczonych wyżej przepisach ordynacji podatkowej, co słusznie zostało podniesione w odpowiedzi na skargę i co zauważa sam skarżący. Wniosek o stwierdzenie nadpłaty został złożony przez skarżącego 27 kwietnia 2020 roku (wniosek k. 7). Co do zasady, w oparciu o przepisy ordynacji podatkowej, powinien być rozpoznany do 27 maja 2020 roku. Jednakże, w dacie złożenia przez skarżącego przedmiotowego wniosku, obowiązywał już przepis art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu nadanym ustawą z 31 marca 2020 roku o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw). Zgodnie z treścią art. 15 zzs ust. 1 pkt 7) tej ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wymieniona wyżej ustawa zmieniająca z 31 marca weszła w życie w tej dacie (31 marca 2020 roku). Zgodnie z treścią art. 101 tej ustawy, wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia. Oznacza to, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nadpłaty (27 kwietnia 2020 roku) nie rozpoczął się bieg terminu rozpoznania tej sprawy określony w stosownych przepisach ordynacji podatkowej. Bieg terminu załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego rozpoczął się 24 maja 2020 roku. Zgodnie bowiem z treścią art. 68 ust. 6 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z treścią art. 76 przedmiotowej ustawy zmieniającej (z 14 maja 2020 roku), wchodzi ona w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. 16 maja 2020 roku. Zatem bieg terminu rozpoznania sprawy o stwierdzenie nadpłaty w opłacie skarbowej rozpoczął się 24 maja 2020 roku. Mając na uwadze treść art. 139 § 1ordynacji podatkowej, sprawa winna zostać załatwiona do 24 czerwca 2020 roku. Wydając decyzję [...] lipca 2020 roku, organ bez wątpienia naruszył termin rozpoznania sprawy. Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, że opisana bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej. Zdaniem sądu, w przedstawionych wyżej okolicznościach nie ma jednak podstaw do uznania, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Słuszne jest w tym samym stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Przekroczenie terminu rozpoznania sprawy było nieznaczne – wynosiło tylko 7 dni. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, sąd uznał, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu oraz że bezczynność ta nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w punktach 1) i 2) sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a ppsa. W okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowe stało się orzekanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji. Jak to bowiem zostało wyjaśnione we wcześniejszej części uzasadnienia, przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd w niniejszej sprawie, decyzją [...] lipca 2020 roku, organ stwierdził nadpłatę z tytułu opłaty skarbowej w kwocie 68 zł za udzielone pełnomocnictwo, uwzględniając żądanie skarżącego w całości. W konsekwencji, postępowanie w tym zakresie, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3) ppsa, o czym sąd orzekł w punkcie 3) sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Łączną kwotę zasądzoną z tego tytułu na rzecz skarżącego, stanowi uiszczony przez niego wpis od skargi -100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.