II OSK 1724/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 720/19 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] października 2019 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2019 r. Starosta Pucki określił dopuszczalne normy hałasu dla myjni samochodowej samoobsługowej zlokalizowanej na działce nr [...], prowadzonej przez spółkę. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi spółki w dniu 1 sierpnia 2019 r. W dniu 16 sierpnia 2019 r. pełnomocnik wniósł w imieniu spółki odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie zostało opatrzone datą 14 sierpnia 2019 r. Organ wezwał pełnomocnika spółki do podpisania odwołania. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi 4 września 2019 r. W dniu 6 września 2019 r. pełnomocnik przesłał pismo zatytułowane "odwołanie" opatrzone datą 14 sierpnia 2019 r., zawierające zarzuty, ich uzasadnienie, żądanie odwołania oraz podpis pełnomocnika. Ponadto w piśmie tym zawarto wniosek o zawieszenie postępowania. Zgodnie z zarządzeniem z 11 września 2019 r. pismo to połączono ze sprawą pod sygnaturą [...], jednocześnie nadając sprawie kolejny numer [...]. Na posiedzeniu w dniu 1 października 2019 r. w sprawie [...], organ pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia braków pisma przez jego podpisanie. Organ poinformował o tym pełnomocnika spółki w piśmie z 1 października 2019 r. wyjaśniając, że przesłane na wezwanie organu podpisane odwołanie zawierało odmienną treść od pisma z 14 sierpnia 2019 r., ponieważ zawierało wniosek o zawieszenie postępowania. Oznacza to, że przesłane 6 września 2019 r. pismo stanowiło nowe odwołanie, a braki poprzednio złożonego odwołania nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie. Ponadto organ wskazał, że odwołanie zarejestrowane pod sygnaturą [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu. W związku z tym postanowieniem z [...] października 2019 r. organ stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Spółka wniosła skargę na postanowienie z [...] października 2019 r. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że termin do złożenia odwołania upływał 16 sierpnia 2019 r. (dzień 15 sierpnia 2019 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy). W ustawowym terminie - w dniu 14 sierpnia 2019 r. - pełnomocnik wniósł odwołanie. W przesyłce znajdowała się tylko jedna strona pisma z zarzutami i wnioskami, ale z jego treści wynikało, że pismo miało mieć szerszą treść, w tym uzasadnienie. Ponadto odwołanie nie zawierało popisu strony lub jej pełnomocnika. Wobec tego organ przesłał stronie kopię tego pisma, wzywając do uzupełnienia braku formalnego przez złożenie podpisu w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Odpis wezwania został doręczony pełnomocnikowi strony 4 września 2019 r., a w dniu 6 września 2019 r. pełnomocnik złożył składające się z 6 stron odwołanie zawierające podpis i oświadczając jednocześnie, że złożenie pisma dotkniętego brakami miało charakter omyłki (technicznego błędu przy wysyłaniu). Sąd I instancji wskazał, że odwołanie nie jest środkiem sformalizowanym. Wystarczające jest wskazanie przez stronę kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz stwierdzenie, że strona nie akceptuje jego treści. Odformalizowana konstrukcja odwołania nie wyłącza jednak możliwości sformułowania konkretnych zarzutów wraz ze szczegółowym ich uzasadnieniem, a także nie wyklucza dalszego uzupełnienia odwołania w innych pismach. Ponadto, datą wniesienia podania w przypadku, gdy zawiera ono braki formalne podlegające usunięciu na wezwanie organu, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. W ocenie Sądu I instancji, spółka uzupełniła brak formalny odwołania przez jego podpisanie 6 września 2019 r., a więc w terminie zakreślonym przez organ na wykonanie obowiązku. Oznacza to, że dokonała skutecznej konwalidacji czynności procesowej wniesienia odwołania w dniu 14 sierpnia 2019 r. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że uzupełnione odwołanie stanowiło nowy środek zaskarżenia, ponieważ uzupełnienia nie dokonano na przesłanej spółce kopii odwołania z 14 sierpnia 2019 r., a pismo z 6 września 2019 r. nie jest tożsame z pierwotnie wniesionym odwołaniem. Zdaniem Sądu I instancji, pełnomocnik spółki w ramach przyznanej swobody formułowania treści odwołania, skorzystał z możliwości podniesienia konkretnych zarzutów pod adresem kwestionowanej decyzji, zawarcia wniosku o jej uchylenie, a także szerszego uzasadnienia tych zarzutów. Wskazuje na to jednoznacznie treść pisma złożonego 14 sierpnia 2019 r., składającego się tylko z jednej strony, zawierającej zarzuty i wniosek o uchylenie decyzji, a kończącej się akapitem "uzasadnienie", którego jednak zabrakło z uwagi na niedołączenie pozostałych stron pisma. W tej sytuacji, dopuszczalne było przesłanie brakujących stron w wykonaniu wezwania do uzupełnienia braku formalnego odwołania. Analiza obu pism wskazuje, że mają one tożsamą treść w zakresie istotnych dla sprawy elementów. Sąd I instancji wyjaśnił, że egzemplarz pisma z 14 sierpnia 2019 r., wniesiony w dniu 6 wrzenia 2019 r., zawierał dodatkowe żądanie, którego nie było w pierwotnym egzemplarzu odwołania, tj. wniosek o zawieszenie postępowania. Żądanie to nie zmienia jednak kluczowych elementów pisma, pozwalających zakwalifikować je jako odwołanie. Modyfikowanie treści odwołania przez rozszerzenie argumentacji w ramach tych samych zarzutów czy też formułowanie dodatkowych wniosków procesowych jest dopuszczalne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 63 § 3 w związku z art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.). Polegało to na ustaleniu przez Sąd I instancji w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz normą z art. 63 § 3 k.p.a., że składane kolejno podania, stanowią jedno i to samo podanie (odwołanie) skutecznie uzupełnione w zakresie braków formalnych. Po drugie, art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przez ustalenie przez Sąd I instancji w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz normą z art. 129 § 2 k.p.a., że spółka złożyła odwołanie w terminie. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędną wykładnię dla potrzeb "dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu administracji art. 63 § 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a.". Polegało to na przyjęciu, że brak formalny w postaci braku podpisu można uzupełnić składając pismo tożsame co do formy i zasadniczego żądania, lecz różne co do treści. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 129 § 2 oraz art. 134 k.p.a. Polegało to na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej naruszył normy prawa procesowego wywiedzione z powyższych przepisów k.p.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, rozstrzygnięcie zarzutów skargi kasacyjnej, pomimo sformułowania ich w kilku punktach, sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy nadesłanie przez spółkę pełnej wersji odwołania, uzupełnionej o dodatkowe wnioski oraz uzasadnienie, należy uznać za złożenie kolejnego odwołania, czy też można przyjąć, że w ten sposób doszło do uzupełnienia braków formalnych pierwotnie złożonego odwołania. Nie ulega bowiem wątpliwości w tej sprawie i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, że pierwotnie złożone odwołanie zostało złożone w terminie oraz, że spółka złożyła jedynie pierwszą stronę uzasadnienia (nie nadesłała całego pisma). Natomiast w wykonaniu wezwania organu spółka przesłała pełną wersję odwołania uzupełnioną dodatkowo o wniosek o zawieszenie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wobec braku sformalizowania środka odwoławczego, jakim jest odwołanie, nadesłanie przez spółkę pełnego odwołania, uzupełnionego o dodatkowe wnioski procesowe, należało uznać za uzupełnienie braków formalnych odwołania, a nie nowe odwołanie złożone w tej samej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 128 k.p.a., "odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji." Stanowisko organu jest natomiast przejawem nadmiernego formalizmu. Wynika to z tego, że dla skutecznego złożenia odwołania wystarczy jedynie wyrażenie niezadowolenia z treści rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie jest natomiast konieczne szersze uzasadnienie odwołania, ale oczywiście nie ma przeszkód, żeby odwołanie zawierało takie uzasadnienie. W tej sprawie tego rodzaju pismo zostało złożone, chociaż nie zawierało podpisu. Podzielenie stanowiska organu w tej sprawie w praktyce sprowadzałoby się do nałożenia na spółkę obowiązku przesłania pierwszej strony odwołania opatrzonej podpisem (pomimo, że pismo to kończy się akapitem "Uzasadnienie") oraz drugiej, pełnej wersji odwołania. W takiej sytuacji organ uznałby, że odwołanie zostało złożone w terminie oraz następnie uzupełnione o dodatkowe uzasadnienie i wnioski. Jak już wyżej wskazano, jest to przejaw nadmiernego formalizmu w postępowaniu, w którym sam ustawodawca postawił odwołaniu minimalne wymagania formalne (art. 128 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom organu, w tej konkretnej sprawie, uzupełnienie odwołania nie stanowiło nowego, odrębnego stanowiska strony, ale uzupełnienie stanowiska już zaprezentowanego. Po drugie, w świetle powyższych rozważań nie można uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 63 § 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że składane kolejno podania, stanowią jedno i to samo podanie (odwołanie) skutecznie uzupełnione w zakresie braków formalnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., a kontrola Sądu I instancji została przeprowadzona zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie można przez zarzuty naruszenia tych przepisów kwestionować oceny Sądu I instancji w zakresie stosowania przez organ określonych przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że spółka uzupełniła brak formalny z art. 63 § 3 k.p.a. (brak podpisu), na skutek wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. Z tego powodu zastosowania w tej sprawie nie miał art. 134 k.p.a., a skarga spółki podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Organ nieprawidłowo przyjął, że odwołanie zostało wniesione po terminie z art. 129 § 2 k.p.a. Natomiast kwestia zastosowania w tej sprawie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w ogóle w tej sprawie nie miała znaczenia, ponieważ termin wniesienia pism za pośrednictwem operatora pocztowego nie był w ogóle kwestionowany. Podobnie zastosowanie przez organ art. 7 oraz art. 77 k.p.a. (przy czym art. 77 k.p.a. został powołany zarówno przez organ, jak i przez Sąd I instancji bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej), nie miało w tej sprawie znaczenia na obecnym etapie postępowania. Uzasadnienie Sądu I instancji jest w tym zakresie częściowo nieprawidłowe, ale nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.