II SA/Wa 2396/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] sierpnia 2019 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania B. K. renty w drodze wyjątku z tytułu niezdolności do pracy. Organ podkreślił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą emerytalną", jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie wymienione w tym przepisie warunki. Zdaniem organu z orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z [...] marca 2019 r. wynika, że ubezpieczony nie jest niezdolny do pracy. Zatem przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy nie zachodzi i jest to okoliczność, która nie pozwala na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy emerytalnej, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ zaznaczył jednocześnie, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Podsumowując, organ stwierdził, iż wobec ustaleń zawartych w orzeczeniu Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2019 r. nadesłana przez stronę dokumentacja medyczna nie ma wpływu rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko organu jest całkowicie chybione. Decyzja została wydana bez wszechstronnego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji medycznej, która została przesłana wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku załączono następująca dokumentację medyczną: - kartę leczenia wypełnioną przez specjalistę anestezjologii i intensywnej terapii z dnia [...] sierpnia 2018 r., - konsultację neurologiczną z dnia [...] stycznia 2019 r., - kartę wizyty u specjalisty neurochirurgii z dnia [...] stycznia 2019 r., - kartę wizyty u specjalisty ortopedii i traumatologii z dnia [...] lutego 2019 r., - kartę wizyty u specjalisty psychiatrii, z dnia [...] marca 2019 r., - zaświadczenie neurologa z dnia [...] maja 2019 r., - zaświadczenie psychiatry z dnia [...] maja 2019 r., - zaświadczenie lekarskie z dnia [...] maja 2019 r., - zaświadczenie specjalisty anestezjologii i intensywnej terapii z dnia [...] maja 2019 r. Diagnozy ww. specjalistów leczących skarżącego od wielu lat stoją w ewidentnej sprzeczności z orzeczeniem lekarza orzecznika oraz komisji lekarskiej z dnia [...] marca 2018 r. Ze wskazanych dokumentów wynika, iż skarżący nie jest zdolny do podjęcia jakiejkolwiek pracy. Zgodnie z zaświadczeniem lekarza psychiatry skarżący cierpi na chorobę aktywną jednobiegunową, aktualnie dominują u niego utrwalone objawy zespołu depresyjnego ciężkiego z objawami somatycznymi, do czego dochodzą zaawansowane choroby współistniejące. Komisja Lekarskiej w swoim orzeczeniu nie wzięła pod uwagę nawet chorób współistniejących oraz ich wpływu, w połączeniu ze stanem psychicznym, na zdolność do pracy. Skarżący podkreślił, iż wyjaśnienia wymaga zatem okoliczność, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie badania komisja lekarska wydała swoje orzeczenie. Dodatkowo skarżący wskazał, iż od wielu lat nie ma jakiegokolwiek źródła utrzymania, nie osiąga żadnych dochodów. Jego rodzina utrzymuje się z niewielkich dochodów współmałżonki. Organ nie dokonał prawidłowej analizy oświadczenia majątkowego. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, bez właściwego wszechstronnego rozpatrzenia dokumentacji medycznej oraz oświadczenia majątkowego strony. Skarżący podkreślił, iż spełnia wszystkie warunki do przyznania mu renty w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z jego treścią, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia – odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu – przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia z ww. przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ prawidłowo wywiódł, iż nie została spełniona przesłanka niezbędna do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określona w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżący nie może być uznany za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy, bądź wiekiem. Oba elementy skarżącego zaś nie dotyczą. Bezspornym w niniejszej sprawie jest bowiem, że skarżący, który w dacie orzekania przez organ miał 55 lat, nie osiągnął ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn. Nie orzeczono też wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. Prezes ZUS ustalił stan zdrowia skarżącego na dzień orzekania, w formie wymaganego orzeczenia komisji lekarskiej ZUS. W aktach administracyjnych znajduje się ostateczne orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2019 r. ustalające, że u skarżącego brak jest długotrwałej niezdolności do pracy. Orzeczenie to zostało wydane w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi, że oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, związku przyczynowego niezdolności do pracy lub śmierci z określonymi okolicznościami, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do samodzielnej egzystencji, celowości przekwalifikowania zawodowego – dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 2a ww. ustawy, od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia. Komisja lekarska podejmuje rozstrzygnięcie również w formie orzeczenia (ust. 2f). Należy w tym miejscu podkreślić, iż Prezes ZUS orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie może dokonywać swobodnej oceny zdolności wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia, lecz jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, a w przypadku wniesienia od niego sprzeciwu, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS. W stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalenia dokonane ostatecznie przez Komisję Lekarską ZUS w orzeczeniu z dnia [...] marca 2019 r. były wiążące dla Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Także Sąd w ramach kontroli decyzji Prezesa ZUS nie ma uprawnień do określenia stanu zdrowia osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, czy też nakazywania wydania orzeczenia o stanie zdrowia określonej treści. Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. To zaś wyłącznie strona skarżąca może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnioskować do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań, w celu ewentualnego stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy (por. też wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2282/16, dostępny w CBOSA). Reasumując, brak spełnienia przez skarżącego powyżej wskazanej przesłanki, tj. niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, wyłącza – w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy – możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 711/07, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność ta przesądza również o treści rozstrzygnięcia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, nie narusza prawa. Zarzuty skargi są całkowicie chybione, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wiążący charakter orzeczenia komisji lekarskiej ZUS. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.