I OW 100/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą W. a Starostą D. przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie: K.J., E.J. i N.S. umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia wskazać Powiat W. jako właściwy w sprawie UZASADNIENIE Wnioskiem z 8 lipca 2022 r. Starosta W., reprezentowany przez dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą W. a Starostą D. przez wskazanie powiatu właściwego do wydania decyzji o ponoszeniu wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich: K.J., E.J. i N. "J." [winno być "S."; k. 1, 4, 141-140, 156-156v, 173-173v, 191 akt PCPR w D. dotyczących N.S.] umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej, do których zalicza się świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wskazano, że do momentu ustalenia miejsca zamieszkania dzieci przy W.M. w ramach rodziny zastępczej (postanowieniem Sądu Rejonowego w D. z 17 kwietnia 2018 r. III Nsm 283/17) miejscem ich zamieszkania było miejsce zamieszkania ich matki, tj. 13-200 R. [...] w gminie D., pod którym to adresem małoletni są zameldowani na pobyt stały. Starosta W., na wniosek rodziny zastępczej złożony w Centrum Pomocy Rodzinie w W., decyzjami administracyjnymi przyznał rodzinie zastępczej spokrewnionej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania ww. małoletnich (art. 88 uwr). Powiat W. z uwagi na fakt zamieszkiwania rodziny zastępczej na jego terenie jest właściwy do przyznania i wypłaty świadczeń przysługujących rodzinie zastępczej. Odrębną kwestią jest wskazanie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci z tytułu umieszczenia ich w rodzinnej pieczy zastępczej. Zawarcie porozumienia o którym mowa w art. 191 ust. 5 uwr będzie możliwe jedynie po rozstrzygnięciu sporu o właściwość przez NSA, zgodnie z art. 191 ust. 6 uwr. O ile faktyczną opiekę nad dziećmi w okresie hospitalizacji ich matki sprawowała W.M., o tyle formalnie dzieci były wówczas pod opieką matki (k. 2-5 akt sądowych). W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta D., reprezentowany przez r. pr. M.A., wniósł o oddalenie powyższego wniosku, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o oddalenie wniósł o wskazanie Starosty W. jako organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich: K.J., E.J. i N.S. umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wskazano, że decyzjami z 25 czerwca 2018 r. nr [...], [...] i [...] dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. przyznał pomoc spokrewnionej rodzinie zastępczej na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich. Decyzją z 5 lipca 2018 r. nr [...] przyznał spokrewnionej rodzinie zastępczej dodatek z tytułu niepełnosprawności K.J.. W dacie złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta W. ponosił już wydatki związane z opieką i wychowaniem dzieci, uznając się tym samym za organ właściwy do załatwienia sprawy. Matka dzieci od lutego 2018 r. do dnia wydania orzeczenia w sprawie umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej przebywała w Z. w powiecie W., przy czym nie ma racjonalnych podstaw, by negować jej zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Dlatego to Powiat W. należy uznać za właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. Twierdzenie, że na przełomie 2019 i 2020 r. matka dzieci zamieszkiwała w R. pozostaje bez znaczenia (k.11-15 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 ppsa. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 ppsa). W sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów [...] obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 191 ust. 16 uwr). W istocie zaistniały w niniejszej sprawie spór Powiatu W. i Powiatu D. jest sporem negatywnym, ponieważ oba powiaty uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci: K.J., E.J. i N.S., umieszczonych w rodzinie zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi powiatami. Właściwość miejscową, w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022 r. poz. 447, zm. poz. 1700; dalej ustawa z 2011 r. bądź uwr). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwym jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się (ust. 4 art. 191 uwr). Ustawa z 2011 r., posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 26 § 1 kc, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z art. 25 kc wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwu przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości (S. Nitecki w: S. Nitecki S., A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el 2021, Komentarz do art. 191 uw. 1, 3). O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (postanowienia NSA z: 10.2.2009 r. I OW 164/08; 2.9.2009 r. I OW 85/09; 9.3.2017 r. I OW 248/16, cbosa). W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie mają dwa zdarzenia prawne. Pierwszym z nich jest postanowienie zabezpieczające Sądu Rejonowego w D. z 13 stycznia 2017 r. [...], którym udzielono w sprawie zabezpieczenia przez umieszczenie małoletnich dzieci w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego u W.P. (k. 1-1v akt PCPR w D.). Drugim z istotnych w tej sprawie zdarzeń prawnych jest postanowienie Sądu Rejonowego w D. z 17 kwietnia 2018 r. [...], którym - między innymi - umieszczono małoletnich w rodzinie zastępczej, którą ustanowiono w osobie ich siostry W.M., zamieszkałej pod adresem: 05-091 Z. ul. R.’ 1 i przy rodzicu zastępczym ustalono miejsce pobytu małoletnich (k. 1-a, 34 akt [...]). Ze wskazanych zdarzeń prawnych wynika, że w dniu 17 kwietnia 2018 r. ponownie umieszczono małoletnie dzieci w rodzinie zastępczej. Przez pojęcie "umieszczenia" użytego w art. 191 ust. 4 zdanie pierwsze uwr (podobnie jak w art. 191 ust. 1 in principio uwr) należy rozumieć, przede wszystkim, stan prawny, a nie faktyczny. W rezultacie, o "umieszczeniu" małoletnich dzieci w rodzinie zastępczej w znaczeniu prawnym można mówić wobec wydania w tym przedmiocie stosownego orzeczenia (S. Nitecki - op. cit., uw. 6 do art. 191 uwr) - którym w tej sprawie było najpierw postanowienie zabezpieczające Sądu Rejonowego w D. z 13 stycznia 2017 r., a następnie postanowienie Sądu Rejonowego w D. z 17 kwietnia 2018 r. Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy okolicznik czasu "przed" użyty w art. 191 ust. 4 zd. pierwsze uwr należy odnosić nie do okresu "przed wszczęciem postępowania" w przedmiocie ponownego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, lecz "przed wydaniem orzeczenia w tym przedmiocie", ponieważ orzeczenie takie stanowi w istocie o ponownym umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej jako o zdarzeniu prawnym, do którego ustawodawca odwołuje się w tym przepisie. Podobnie należy interpretować art. 191 ust. 1 in principio uwr przez odniesienie okolicznika czasu "przed" nie do okresu "przed wszczęciem postępowania" w przedmiocie umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, lecz "przed wydaniem orzeczenia w tym przedmiocie". Mając na uwadze okoliczności sprawy, nie ulega wątpliwości, że po umieszczeniu małoletnich dzieci w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego u W.P. powróciły one do rodziny, a następnie ponownie umieszczono je w rodzinie zastępczej, tym razem u spokrewnionej z nimi W.M. O właściwości powiatu w tej sprawie decyduje zatem art. 191 ust. 4 uwr. Kwestią wymagającą ustalenia jest więc miejsce zamieszkania małoletnich bezpośrednio przed umieszczeniem ich ponownie w rodzinie zastępczej w dniu 17 kwietnia 2018 r., a dokładniej powiatu miejsca zamieszkania matki dzieci, pod której formalną opieką wówczas pozostawały. Z oświadczenia rodzica zastępczego z 28 sierpnia 2018 r. wynika, że W.M. faktycznie opiekowała się rodzeństwem od sierpnia 2017 r., natomiast matka dzieci nadal była formalnym opiekunem i wówczas - w okresach kiedy nie była hospitalizowana - do lutego 2018 r. zamieszkiwała w R. na terenie powiatu d. (k. 31 akt [...]). Jak wynika z notatki służbowej pracownika socjalnego M. P. z 19 września 2018 r., w listopadzie 2017 r. matka dzieci trafiła do szpitala, a od stycznia 2018 r. dzieci zamieszkiwały wraz z pełnoletnią siostrą W.M. pod adresem: ul. R.’ 1 w Z. Po wyjściu ze szpitala, matka dzieci wróciła na krótki okres do R., lecz jeszcze przed 17 kwietnia 2018 r. zamieszkała razem z dziećmi w Z. Fakt ten został przyznany przez wnioskodawcę, który wskazał, że matka dzieci przez pewien czas mieszkała z W.M. i swoimi małoletnimi dziećmi - przed i po umieszczeniu dzieci w rodzinie zastępczej. W tej sytuacji brak jest podstaw, by podważyć zamiar matki dzieci stałego pobytu pod adresem: 05-091 Z. ul. R.’ 1 znajdującym się na terenie powiatu W. Pod tym adresem znajdowało się miejsce zamieszkania zarówno matki dzieci (art. 25 kc), jak i samych dzieci (art. 26 § 1 kc), bezpośrednio przed ponownym umieszczeniem ich przez Sąd opiekuńczy w rodzinie zastępczej. Mając na uwadze treść art. 191 ust. 4 uwr, to Powiat W. uznać należy za właściwy do wydania decyzji odnośnie do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie: K.J., E.J. i N.S. umieszczonych w rodzinie zastępczej. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że wydane przez dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. z upoważnienia Starosty W. decyzje z 25 czerwca 2018 r. nr: [...], [...] i [...] (k. 9, 10, 12 akt [...]) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 1a, art. 87 ust. 1, 1a, 1b, 3-4 w zw. z art. 88 ust. 1 i 3 uwr w przedmiocie przyznania rodzicowi zastępczemu małoletnich świadczeń pieniężnych na pokrycie kosztów utrzymania każdego z dzieci świadczą o tym, że Starosta W. w istocie uznał Powiat W. za jednostkę samorządu terytorialnego właściwą w niniejszej sprawie. Podobnie należy ocenić decyzję zastępcy dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. z upoważnienia Starosty W. z 5 lipca 2018 r. nr [...] o przyznaniu spokrewnionej rodzinie zastępczej dodatku z tytułu niepełnosprawności K.J. (k. 18). Rację ma Starosta D., że w dacie złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta W. ponosił już wydatki związane z opieką i wychowaniem dzieci. Starosta W. w dalszym ciągu wydaje decyzje odnośnie do świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich dzieci - decyzja z 23 października 2018 r. nr [...] o przyznaniu jednorazowego świadczenia na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami dzieci (k. 35), decyzja z 26 sierpnia 2019 r. nr [...] o przyznaniu dodatku z tytułu niepełnosprawności na rzecz małoletniego K.J. (k. 49), decyzja z 1 lutego 2021 r. nr [...] o przyznaniu dodatku z tytułu niepełnosprawności na rzecz małoletniego K.J. (k. 66), decyzja z 29 marca 2021 r. nr [...] o wygaśnięciu decyzji nr [...] zmienionej decyzją nr [...] (k. 68), decyzja z 29 marca 2021 r. o przyznaniu dodatku z tytułu niepełnosprawności na rzecz małoletniego K.J. (k. 69), decyzje z 19 maja 2021 r. nr: [...] (k. 70), [...] (k. 71) i [...] (k. 73) o zmianie decyzji nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich dzieci; decyzja z 19 maja 2021 r. nr [...] (k. 72) o zmianie decyzji nr [...] o przyznaniu dodatku z tytułu niepełnosprawności na rzecz małoletniego K.J., a ostatnio decyzje z 24 maja 2022 r. nr: [...] (k. 83), [...] (k. 84) i [...] (k. 85) o zmianie decyzji nr [...] wraz z decyzjami zmieniającymi w przedmiocie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich dzieci, a także decyzja z 24 maja 2022 r. nr [...] (k. 86) w przedmiocie zmiany decyzji nr [...] o przyznaniu dodatku z tytułu niepełnosprawności na rzecz małoletniego K.J.. Powiat W., niezależnie od właściwości ustalonej w oparciu o przesłanki z art. 191 ust. 4 uwr, przez wskazane powyżej decyzje jego organów - i tym samym konsekwentne decydowanie o świadczeniach na pokrycie utrzymania małoletnich dzieci, jak i dodatku z tytułu niepełnosprawności jednego z nich - stał się właściwy do dalszego decydowania o kosztach opieki i wychowania małoletnich dzieci M.M. umieszczonych w rodzinie zastępczej. Skoro bowiem organ jednego z będących w sporze powiatów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcia, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy, co w efekcie rozwiązuje spór o właściwość w tej sprawie, choć - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie - nie eliminuje tego sporu całkowicie wobec treści wniosku Starosty W. i odpowiedzi Starosty D. W okresie poprzedzającym złożenie wniosku z 8 lipca 2022 r. nie doszło do zawarcia porozumienia między powiatami. Tym samym, nie sposób uznać, że spór ten nie istniał w momencie złożenia wniosku, mimo aktywności Starosty W. w zakresie wydawania decyzji w przedmiocie przyznawania świadczeń na rzecz rodziny zastępczej na poczet utrzymania poszczególnych małoletnich dzieci będących pod jej opieką. Z tego też względu nie zaistniały w tej sprawie przesłanki oddalenia wniosku Starosty W., lecz należało rozstrzygnąć spór o właściwość co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 191 ust. 4 ustawy z 9 czerwca 2011 r., orzekł jak w sentencji.