IV SA/Po 67/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. S. i S. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia 09 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę w całości; 2. nakazuje ściągnąć od skarżącej R. S. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 500 zł (pięćset złotych) z tytułu nieuiszczenia wpisu od skargi. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania K. S. oraz R. S. od decyzji Starosty N. z 27 października 2022 r. (znak: [...]) umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia decyzji Starosty N. nr [...] z 23 grudnia 2021 r. o pozwoleniu na budowę, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że dniu 7 czerwca 2022 r. do Starostwa Powiatowego w N. wpłynął wniosek K. S. o przeniesienie decyzji Starosty N. nr [...] z 23 grudnia 2021 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną wod.-kan., energii, gazu, c.o. oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki w ilości 2 szt. i własnego ujęcia wody - studni w ilości 2 szt. na działce nr ewid. [...], obręb P., gmina N. - dalej "decyzja pozwolenia na budowę", wydanej na rzecz R. S.. Postanowieniem z 30 czerwca 2022 r. organ I instancji, działając w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest toczące się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody z 1 kwietnia 2022 r. stwierdzającej nieważność decyzji pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 24 października 2022 r. Starosta N. podjął zawieszone postępowanie, wskazując w jego uzasadnieniu, że ustąpiły przyczyny stanowiące podstawę zawieszenia postępowania, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 21 września 2022 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Wojewody stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę. Decyzją z 27 października 2022 r. Starosta N. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ i instancji wskazał, iż decyzja wobec której została stwierdzona nieważność zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może rodzić skutków prawnych. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a,, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Wojewoda wskazał, że decyzja ta, wydana została właściwie. Wobec stwierdzenia nieważności w sposób ostateczny decyzji pozwolenia na budowę słusznie wskazał Starosta, iż postępowanie o jej przeniesienie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie. W chwili obecnej brak jest bowiem w obiegu prawnym decyzji pozwolenia na budowę, o przeniesienie której wystąpiono w przedmiotowym postępowaniu. Wojewoda zważył, że stosownie do art. 105 k.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego może zapaść, jeżeli postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może zachodzić z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Chodzi zatem o takie okoliczności, które czynią prawnie niemożliwym wydanie decyzji z uwagi na brak przedmiotu sprawy, w której organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na mocy przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie wtedy jest/staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W przedmiotowej sprawie istotne jest że decyzja Wojewody z 1 kwietnia 2022 r. stwierdzająca nieważność decyzji pozwolenia na budowę, została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 września 2022 r., która posiada walor ostateczności. Skoro z ostatecznością decyzji wiąże się fakt, iż decyzja taka jest wykonalna, to jednoznaczne jest to z tym, że decyzja pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obiegu prawnego. Złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ma znaczenia dla ważności tej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że stwierdzenie nieważności decyzji wywiera skutki od samego początku (ex tunc), co oznacza, że wada decyzji, jak i stan nieważności zaistniały w dacie wydania decyzji, a nie pojawiły się w późniejszym czasie. Organ wydający decyzję stwierdza wadliwości już istniejące wcześniej, a więc ze skutkiem wstecznym, od daty wydania wadliwej decyzji i w takim też czasie pozbawia ją domniemania ważności (legalności). Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu R. S. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji kiedy to, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2022 r., podtrzymująca w mocy decyzję Wojewody z dnia 1 kwietnia 2022 r., nie posiada przymiotu prawomocności, albowiem została od niej złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która do chwili złożenia niniejszej skargi nie została rozpatrzona. 2) art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym interesem tym jest przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na inwestora K. S., który kolejno przeniesie decyzję o pozwoleniu na budowę na obecnego właściciela nieruchomości położonej w miejscowości P., działka nr [...] - Spółkę S. w której pełni funkcję Członka Zarządu. 3) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa polegające na umorzeniu postępowania w sprawie przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę nr [...], kiedy to decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2022 r. nie jest do chwili obecnej prawomocna, 4) art. 16 § 3 k.p.a. w zw. z art.. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę w sytuacji kiedy to decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty N. nie jest prawomocna, albowiem nie zostały wyczerpane wszystkie środki zaskarżenia 5) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę nr [...] na rzecz Inwestora K. S. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, 6) art 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty N. . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. dalej "p.p.s.a."). Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.- dalej "k.p.a."), postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia decyzji Starosty N. nr [...] z 23 grudnia 2021 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], obręb P., gmina N. . W toku wszczętego w tym przedmiocie postępowania organ I instancji prawidłowo ustalił, że decyzją Wojewody z 1 kwietnia 2022 r. znak: [...] stwierdzono nieważność decyzji Starosty N. z 23 grudnia 2021 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę, o której przeniesienie wnioskował K. S.. Decyzja Wojewody z 1 kwietnia 2022 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 września 2022 r. Wobec powyższego czyli stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę z 23 grudnia 2021 r. decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może rodzić skutków prawnych. Stwierdzenie nieważności wywiera skutki od samego początku (ex tunc), co oznacza, że wada decyzji, jak i stan nieważności zaistniały w dacie wydania decyzji, a nie pojawiły się w późniejszym czasie. Zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Nie ma zatem racji skarżąca, że organy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie miały prawa orzekać w przedmiocie umorzenia postepowania. Sąd wskazuje skarżącej, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i sąd, prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Każda decyzja ostateczna zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy natomiast rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skutkujące umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie przez prowadzący postępowanie organ stosownego aktu, który rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Aktem w inny sposób kończącym sprawę w danej instancji jest wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Zachodzi wówczas bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było żądanie przeniesienia decyzji Starosty N. nr [...] z 23 grudnia 2021 r. na rzecz K. S.. Stwierdzenie zatem nieważności decyzji Starosty N. oznacza brak funkcjonowania w obrocie prawnym orzeczenia, co do którego organ miał rozstrzygać. Powyższe okoliczności uczyniły prawnie niemożliwym wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W świetle zebranego materiału dowodowego, nie można zarzucić organom wadliwości dokonanych ustaleń i zakwestionować podjętego w oparciu o nie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wobec zatem niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.