I SA/Wa 496/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 4.743 (cztery tysiące siedemset czterdzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Minister Rozwoju, po rozparzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w [...], oznaczona jako działka nr [...], obręb [...], o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], została przeznaczona na realizację inwestycji pn.: "Budowa obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2012 r. Przedmiotowa nieruchomość do dnia, w którym ww. decyzja stała się ostateczna stanowiła własność Gminy [...] i znajdowała się w użytkowaniu wieczystym E. M. w udziale 1/40. Zmarła ona w dniu [...] marca 1996 r. Wojewoda [...] – z uwagi na brak dokumentów spadkowych - postanowieniem z [...] marca 2013 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. W dniu [...] grudnia 2016 r. do Wojewody [...] wpłynął odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2010 r., sygn. akt [...], na mocy którego spadek po E. M. nabyła na podstawie ustawy wnuczka A. K.. W tej sytuacji Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2017 r., nr [...]: 1) ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz Gminy [...] z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], o pow. [...] ha; 2) ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz A. K. w udziale 1/40 w prawie użytkowania wieczystego, z tytułu wygaszenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości; 3) orzekł o niepowiększeniu wysokości odszkodowania na rzecz ww. właściciela o 5% wartości nieruchomości; 4) orzekł, że do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazał, że odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa opisanej wyżej nieruchomości zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. K.. Biegła stwierdziła, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa z częściami składowymi, a nieruchomości podobne nie występują w obrocie rynkowym, zatem została określona wartość odtworzeniowa nieruchomości. Biegła oddzielnie oszacowała wartość gruntu, a oddzielnie wartość jego części składowych. Dokonała również badania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru zachodniej obwodnicy miasta, rejon [...] w [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z [...] czerwca 2007 r., który obowiązywał na terenie objętym wyceną w dniu [...] kwietnia 2012 r., tj. w dniu wydania decyzji Wojewody [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Budowa obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...]. Zgodnie z ww. planem teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość oznaczono symbolem 2 KDG - pas drogowy południowego odcinka projektowanej czteropasmowej drogi głównej - zachodniej obwodnicy [...]. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość stanowiła niezabudowany grunt w części urządzony ogrodem. Pozostała część była zarośnięta, nieużytkowana, znajdowały się tam również nasadzenia i część ogrodzenia. Biegła uznała, że przeglądowi należy poddać rynek transakcji nabywanych nieruchomości przeznaczonych pod budowę, przebudowę lub rozbudowę dróg. Organ wskazał, że dokonując analizy rynku pod drogi, biegła jako obszar rynku początkowo przyjęła teren miasta i gminy [...] oraz powiatu [...], jednak ze względu na brak transakcji, które można przyjąć do porównania, zdecydowała się rozszerzyć obszar badania o tereny powiatów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Ze względu na niewystarczającą ilość transakcji w dwuletnim okresie poprzedzającym sporządzenie operatu do analizy przyjęła okres od marca 2013 r. do daty wyceny. Po odrzuceniu z grupy transakcji nieruchomości, które nie spełniły cech podobieństwa oraz po standaryzacji statystycznej próbki do dalszej analizy przyjęła grupę 12 transakcji. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości drogowych mieściły się w przedziale od [...]m2 do [...]m2, zaś średnia cena jednostkowa tego rodzaju nieruchomości wynosiła [...] zł/m2. Biegła - biorąc pod uwagę wyniki analizy rynku "drogowego" oraz zapisy art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stwierdziła, że cel wywłaszczenia, tj. pod budowę drogi jest taki sam jak przeznaczenie planistyczne i nie powoduje zwiększenia wartości wycenianej nieruchomości. W związku z tym należy przedmiotową nieruchomość oszacować w całości według rynku "drogowego". Organ wskazał, że biegła do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości dokonała wyboru dwóch transakcji o cenie minimalnej oraz o cenie maksymalnej, określając procentowy wpływ cech rynkowych (lokalizacja, sąsiedztwo, dostęp do drogi) na wartość przedmiotu wyceny oraz wartość współczynnika korygującego, który wyniósł dla obu działek - [...]. W oparciu o tę metodykę wyceny biegła obliczyła wartość 1 m2 powierzchni przedmiotowej nieruchomości i określiła ją w wysokości [...] zł - co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości gruntu na kwotę (w zaokrągleniu) [...] zł. Ponadto nasadzenia zostały wycenione na kwotę [...] zł, zaś wartość budowli określono na kwotę [...] zł. Następnie biegła określiła współczynnik relacji cen prawa użytkowania wieczystego względem prawa własności, który wyniósł [...]. Umożliwiło to jej oszacowanie wartości prawa użytkowania wieczystego, które wyniosło [...] zł. W związku z tym, organ obliczył kwotę odszkodowania na rzecz A. K. z tytułu wygaszenia prawa użytkowania wieczystego, zgodnie z przysługującym jej udziałem 1/40 części - w wysokości [...] zł. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z zasadą superficies solo cedit nasadzenia roślinne stanowią własność właściciela gruntu, a nie użytkownika wieczystego. Nasadzenia roślinne są częścią składową nieruchomości i ich właścicielem pozostaje podmiot, któremu przysługiwało prawo własności działki (art. 48 k.c.). Zarówno podczas trwania umowy użytkowania wieczystego, jak i po jej wygaśnięciu, to właściciel gruntu dysponuje nasadzeniami. Ustawodawca daje użytkownikowi wieczystemu uprawnienia pobierania pożytków (w tym naturalnych) z nieruchomości objętej umową o użytkowanie wieczyste, ale wynagrodzenie (w warunkach prawem przewidzianych) przyznaje mu za budynki i urządzenia, a nie za nasadzenia. Ustawodawca wskazał na możliwość pobierania przez użytkownika wieczystego pożytków naturalnych, ale nie rozciągnął tego uprawnienia na całkowite dysponowanie znajdującymi się na gruncie nasadzeniami roślinnymi. Natomiast prawo własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na użytkowanym gruncie jest zgodnie z art. 253 § 2 k.c. prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, co oznacza że własność tych budynków (innych urządzeń) dzieli los prawny użytkowania wieczystego. Mając powyższe na uwadze organ powiększył odszkodowanie na rzecz użytkownika wieczystego o kwotę [...] zł, tj. za 1/40 udziału w prawie użytkowania wieczystego - za budowle. Natomiast wartość odszkodowania przysługującego Gminie [...] została powiększona o kwotę [...] zł (za nasadzenia) oraz kwotę [...] zł (za budowle - kwota pozostała po odjęciu 1/40 części udziału przysługującego użytkownikowi wieczystemu). Wojewoda zaznaczył, że wartość odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela - Gminy [...] - wyniosła łącznie [...] zł, zaś wartość odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego A. K. - zgodnie z udziałem 1/40 w prawie użytkowania wieczystego - wyniosła łącznie [...] zł. Przy czym wartości te określono według stanu nieruchomości z [...] kwietnia 2012 r., tj. z dnia wydania decyzji Wojewody [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz aktualnego poziomu cen z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stwierdził też, iż operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. jest prawidłowy, został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i należy go dopuścić jako dowód w sprawie. Następnie - odnosząc się do kwestii powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartość nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego - wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego wydanie przedmiotowej nieruchomości inwestorowi w określonym ustawowym terminie. W tej sytuacji stwierdził, iż brak jest podstaw do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zawiadomieniem z [...] marca 2013 r. - powołując się na § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [...] (Dz. U z 2012 r., poz. 853) - poinformował Prezydenta Miasta [...], iż jest on właściwy do wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Dodał, że według art. 19 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), dalej jako u.d.p., zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Dotychczasowym zarządcą drogi krajowej nr [...] w obrębie Miasta [...], stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p., była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Jednak zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Prezydent Miasta [...] wskazał, iż właściwym do wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - ponieważ inwestycja planowana była przez GDDKiA i to ona wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Ponadto, GDDKiA otrzymała z mocy prawa nieodpłatnie w trwały zarząd ww. nieruchomość nabytą na własność Skarbu Państwa. Następnie Wojewoda - powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt. I SA/Wa 3192/13, w którym Sąd stwierdził, że należy wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania - przypozwał go zawiadomieniem z [...] sierpnia 2017 r. i zobowiązał do wypłaty odszkodowania. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Wojewody [...] odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - zaskarżając ją w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia, że do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (punkt IV decyzji) oraz zarzucając jej m. in. błędne zastosowanie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), dalej jako u.f.i.t.l., zamiast przepisu art. 3 ust. 3 tej ustawy. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciem Wojewody, iż zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Stwierdziła, że przy rozpatrywaniu sprawy w ogóle nie dokonał on oceny ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...] przenoszącej na Prezydenta Miasta [...] ww. decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej - w określonej dokładnie części. Przy czym decyzja ta ma również wpływ na treść stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej. Tymczasem Wojewoda decyzję tę całkowicie pominął - powołując się na związanie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3192/13. Podniosła także, że powyższa decyzja związana jest z faktem, iż od dnia [...] stycznia 2013 r. - czyli dnia przywrócenia miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu - faktyczne władztwo nad nieruchomościami położonymi w [...] (które zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], przeszły na własność Skarbu Państwa) umożliwiające podejmowanie jakichkolwiek inwestycji, jest wykonywane przez Prezydenta Miasta [...], jako zarządcę tych terenów. Wskazała też, że do kompetencji Prezydenta Miasta na podstawie ustawy o drogach publicznych należy pełnienie funkcji inwestora tych terenów (art. 20 pkt 3 u.d.p.) i nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych oraz późniejsze gospodarowanie nimi (art. 20 pkt 17 u.d.p.). W związku z podmiotowością Prezydenta Miasta [...], jako zarządcy drogi publicznej, a także w związku z faktem, iż obecnie inwestorem inwestycji budowy obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] może być tylko Gmina [...] działająca poprzez Prezydenta Miasta [...], strona odwołująca się nie może w ogóle w stosunku do przedmiotowych nieruchomości wykonywać swoich ustawowych zadań. Stało się to dla strony odwołującej podstawą do wystąpienia z wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu - co nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...], która stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2016 r. W dalszej części uzasadnienia strona stwierdziła, że w związku z powyższym uchwałą Rady Ministrów nr 105/2017 z 12 lipca 2017 r. (RM-111-109-17) zmieniającą uchwałę w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.)" - budowa obwodnicy [...] została usunięta z listy zadań inwestycyjnych, które mają być realizowane w ramach tego programu (załącznik nr 1). Nieaktualne jest więc ustalenie dokonane przez organ wojewódzki, iż środki na budowę przedmiotowej drogi zostały przewidziane w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako ich beneficjent został wskazany Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zatem - biorąc pod uwagę wyżej wymienione ostateczne decyzje, aktualny Program Budowy Dróg Krajowych oraz okoliczność, że w chwili obecnej [...] jako miasto na prawach powiatu stanowi adresata decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...], zaś trwały zarząd ustanowiony na wywłaszczonych nieruchomościach położonych w granicach administracyjnych miasta na prawach powiatu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad został wygaszony, a tym samym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad utraciła prawo do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami - zastosowanie winien znaleźć przepis art. 3 ust. 3 u.f.i.t.l. Tym samym to Prezydent Miasta [...], a nie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad winien zostać zobowiązany do zapłaty ustalonego odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] maja 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. K.. Dodał, że - z uwagi na fakt, iż wysokość odszkodowania nie jest kwestią sporną - przedmiotem rozpatrzenia będą podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące obowiązku wypłaty ustalonego odszkodowania przed właściwy podmiot. Minister uznał za nieuzasadniony zarzut odwołania, że płatnikiem ustalonego odszkodowania powinien być Prezydent Miasta [...]. Wskazał, że stosownie do treści art 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r, poz. 1474), dalej jako specustawa drogowa, koszty nabyciu nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych a także o Krajowym Funduszu Drogowym. Przepis art. 3 ust. 1 u.f.i.t.l. stanowi, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są: w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu, za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, zaś w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 u.f.i.t.l. w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych finansowane są z budżetów tych miast. Reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także, zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. w dniu [...] czerwca 2012 r. Fakt ten ma kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż w tej dacie ukształtowana została od strony przedmiotowej i podmiotowej treść stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej. Późniejsze zdarzenie prawne jakim było to, że Prezydent Miasta [...] z dniem [...] stycznia 2013 r. stał się zarządcą dróg krajowych na terenie tego miasta, nie ma żadnego znaczenia dla sprawy i treści stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej, ukształtowanego w dniu [...] czerwca 2012 r. Podobnie na wynik sprawy nie ma wpływu, przywoływana przez stronę odwołującą się, okoliczność wygaszenia na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., nr [...], trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości ustanowionego uprzednio na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wobec tego, że stosunek odpowiedzialności odszkodowawczej ukształtowany został z dniem, gdy zaistniał skutek wywłaszczenia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego - brak było podstaw do zastosowania art. 3 ust. 3 u.f.i.t.l. Zdarzenie w postaci przywrócenia miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu, już po tym, jak ukształtowany został stosunek odpowiedzialności odszkodowawczej, nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku zapłaty odszkodowania z budżetu Miasta [...]. Wobec cywilnoprawnego charakteru stosunku odszkodowawczego, zmiana statusu Miasta [...] nie daje podstawy do nałożenia na Prezydenta Miasta [...], jako zarządcy drogi na gruncie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.) - obowiązku, który nie ciążył na tym podmiocie, gdy kształtowała się odpowiedzialność odszkodowawcza (por. m.in. wyrok NSA z 9 września 2014 r., l OSK 1132/14). Dodał, że powyższa kwestia związana z ustaleniem płatnika odszkodowania była przedmiotem rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w analogicznych sprawach przesądził w sposób jednoznaczny, iż zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowej objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Na powyższą decyzję Ministra Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.f.i.t.l. poprzez jego błędne zastosowanie zamiast przepisu art. 3 ust. 3 u.f.i.t.l. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutów skargi. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie - stwierdzając, że podniesione zarzuty nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując pod tym kątem oceny Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w oparciu o art. 22 ust. 1 specustawy drogowej w powiązaniu z art. 3 ust. 1 u.f.i.t.l. uznał, że właściwym podmiotem do wypłaty odszkodowania jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA). W ocenie Sądu, kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ odwoławczy nie wziął pod uwagę tego, iż w sprawie tej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...], na wniosek Prezydenta Miasta [...] i za zgodą GDDKiA, została przeniesiona na Prezydenta Miasta [...] decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], zezwalająca na realizację inwestycji pn.: "Budowa obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...]". Decyzja przenoszącą z [...] lutego 2016 r. obejmowała m. in. przedmiotową nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (pkt 1 decyzji przenoszącej). Oznacza to, że z dniem, w którym decyzja przenosząca stała się ostateczna, wszelkie prawa i obowiązki dotychczasowego inwestora GDDKiA przeszły na Prezydenta Miasta [...]. Wynika to wprost z pkt 2 sentencji tej decyzji. Organowi odwoławczemu przy rozpatrywaniu odwołania uszło również uwadze, że w dniu 12 lipca 2017 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 105/2017 (RM-111-109-17) zmieniającą uchwałę w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.)". Z załącznika do tej uchwały wynika, że w wykazie zadań inwestycyjnych, które mogą być realizowane w ramach Programu, jak i tych które są realizowane w ramach tego Programu, nie jest już ujęta inwestycja drogowa polegająca na budowie obwodnicy [...]. Rację ma zatem skarżący, iż inwestycja ta została usunięta z listy zadań inwestycyjnych przewidzianych do realizacji przez GDDKiA, a tym samym zostały odjęte środki finansowe przewidziane na jej realizację. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a. - pomimo, iż obowiązkiem każdego organu jest stanie na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organ naruszył ww. przepisy postępowania - bowiem nie został w sprawie ustalony stan faktyczny niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie - w konsekwencji czego rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Jak podnosi się zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, obowiązkiem organu odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że wniesione odwołanie uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi ustaleniami przez organ I instancji i dokonaną oceną dowodów. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z 23 września 1986r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z.8, s.147). Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie wraz z odniesieniem się do kwestii podniesionych w odwołaniu i ewentualnym uzupełnieniu dowodów. Takie uchybienie organu odwoławczego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie określenia właściwego podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną. Dlatego też przedwczesne było stanowisko organu odwoławczego - co do braku podstaw do zastosowania art. 3 ust. 3 u.f.i.t.l. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, w szczególności charakter i wpływ decyzji przenoszącej Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...], jak również fakt wykreślenia inwestycji budowy obwodnicy [...] z Programu Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.), a następnie dokonana oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) - po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (wpis od skargi 1143 zł oraz 3600 zł wynagrodzenie pełnomocnika).