II SA/Lu 243/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] października 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium"), decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. N. (dalej także jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] października 2019 r. wpłynął wniosek R. N. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. N.. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej, także jako: "u.ś.r"), gdyż niepełnosprawność w stopniu znacznym matki powstała powyżej 25 roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych, a który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r., dotyczący daty powstania niepełnosprawności, wskazał, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji odmownej z uwagi na niespełnienie wymogu wskazanego w tym przepisie było nieprawidłowe. Organ wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13 za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a więc niedopuszczalne jest oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu. Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że w ocenie Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do przyznania świadczenia, gdyż pomimo spełnienia formalnych kryteriów, zakres niezbędnej opieki nad osobą niepełnosprawną nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia. Organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym ustalenia przeprowadzonego w dniu [...] października 2019 r. wywiadu środowiskowego w zakresie sprawowanej opieki nad matką i związanej z tym okoliczności nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki - dowodzą niespełnienia kolejnej przesłanki pozytywnej - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad matką. W ocenie sporządzającego wywiad, W. N. wymaga pomocy osoby drugiej w czynnościach życia codziennego (sprzątanie mieszkania, robienie zakupów pranie odzieży i pościeli), jednak nie wymaga stałej, bezpośredniej i całodobowej opieki, co wskazuje, że stan zdrowia ww. nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego. Ponadto, organ wskazał, że matka skarżącego ma 83 lat, porusza się za pomocą balkonika, samodzielnie wychodzi z domu. Ma sześcioro dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki, przy czym miejsce zamieszkania, czy praca nie stanowią przesłanki zwalniającej z obowiązku alimentacyjnego. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z wnioskodawcą, w bezpośrednim sąsiedztwie zamieszkuje córka. Ustalony zakres opieki sprawowanej przez wspólnie zamieszkałego z niepełnosprawną mamą wnioskodawcy, w ocenie Kolegium nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia, gdyż nie koliduje z możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, który w ustawowym terminie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W złożonym piśmie pełnomocnik skarżącego, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego i materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wyczerpującego i wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, w sposób nieuwzględniający ani interesu społecznego, ani skarżącego oraz dowolnej ocenie materiału dowodowego wyrażającej się w błędnym ustaleniu, że skarżący w sposób doraźny opiekuje się matką, a w konsekwencji ustalenie, że nie przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy sprawuje on stałą, całodobową opiekę nad matką i zapewnia jej zaspokojenie codziennych potrzeb, a co za tym idzie brak jest możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta oparta została na niewyjaśnionym stanie faktycznym. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji zarówno organu I jak i II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Kontrola sprawy, sprawowana według kryterium zgodności z prawem działań organu (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dokonana w trybie uproszczonym na wniosek obu stron postępowania (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), doprowadziła Sąd do uznania zasadności wniesionej skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do podstawy odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną wyłącznie na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 wyrok z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Pomimo to Kolegium niezasadnie utrzymało w mocy odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poddając w wątpliwość brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W praktyce więc organ właściwy w sprawach świadczeń rodzinnych winien w odniesieniu do osoby, która wymaga opieki, dysponować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., bądź orzeczeniem, w którym zaznaczone jest, że wymagana jest stała lub długotrwała opieka lub pomoc osoby trzeciej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych wskazań orzeczenia o niepełnosprawności skutkuje przyjęciem, że warunek po stronie osoby wymagającej opieki nie został spełniony. W aktach administracyjnych organu I instancji, znajduje się orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], z którego wynika, że na podstawie art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.), W. N. została uznana przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. L. za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, bezterminowo. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 3 pkt 21 lit.a u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej. Podkreślenia wymaga, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy, w rozumieniu § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. 2018, poz. 2027,), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do pracy i całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS. W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią. W rozpoznawanej sprawie należało w związku z tym przyjąć, że matka skarżącego wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji zgodnie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie PZON w T. L. z [...] sierpnia 2018 r.). W związku z powyższym, za niezasadną należy uznać argumentację organu, że W. N. nie wymaga stałej, bezpośredniej i całodobowej opieki. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, organ stwierdził, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką z uwzględnieniem realnych potrzeb niepełnosprawnej oraz jej sytuacji rodzinnej wskazuje, że sprawowana opieka nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Stanowisko takie jest co najmniej przedwczesne - nie znajduje bowiem należytego potwierdzenia w materiale dowodowym, a jednocześnie jest, zdaniem Sądu, wynikiem niepełnego przeprowadzenia przez organ odwoławczy oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zakres faktycznie sprawowanej opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie przez wnioskodawczynię pozostają z sobą w związku. Jeżeli organ uznał, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką, nie wykluczał rezygnacji lub niepodejmowania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to powinien był w pierwszej kolejności wyjaśnić i ustalić, czy skarżący wnioskując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajdował się w takiej sytuacji rodzinnej, że gdyby nie ta sytuacja to mógłby wykonywać pracę, z której zrezygnował w związku z zaistniałą potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W aktach administracyjnych brak ustaleń w tym zakresie, co pozwala na stwierdzenie, że zebrany materiał dowodowy jest niepełny. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Wójta Gminy T. z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] został przyznany skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Następnie w wyniku złożonego oświadczenia skarżącego z dnia [...] października 2019 r., w którym wniósł o uchylenie przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ decyzją z dnia [...] października 2019 r. uchylił realizację swojej decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie. Nadmienić należy, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (art. 16a ust. 1 u.ś.r.), jest poprzedzone bezspornym ustaleniem, że wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia właśnie ze względu na konieczność sprawowania takiej opieki. Jest to także jedna z przesłanek, która warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przenosząc te uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, można wyprowadzić wniosek, że działanie organu naruszyło art. 7 k.p.a., z uwagi na brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego. O ile bowiem w przypadku przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanka, o której mowa powyżej została spełniona, o tyle rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organy uznały iż przesłanka ta już nie zachodziła. Ustalenia organu są w tym zakresie niespójne i wymagają ponownej analizy i oceny stanu faktycznego. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego, że organ odwoławczy pominął zupełnie kwestionariusz osobowy z dnia [...] sierpnia 2019 r., w którym wskazano na znacznie szerszą liczbę czynności, przy których skarżący pomaga matce, zwrócić należy uwagę, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu w dniu [...] października 2019 r., natomiast pełnomocnik skarżącego powołuje się na wywiad z dnia [...] sierpnia 2019 r. Brak odniesienia się organu do tego dokumentu, nie stanowi błędu w postępowaniu, niemniej jednak zauważenia wymaga, że "Informacja dotycząca sprawowania opieki" z dnia [...] października 2019 r., będąca podstawą oceny stanu faktycznego jest niepełna i lakoniczna. Powyższe Sąd stwierdził na podstawie użycia przez przeprowadzającego wywiad takich zwrotów, jak: "w dalszym ciągu nie pracuje zawodowo i sprawuje stała i bezpośrednia opiekę(...)", "Zakres opieki i wykonywania czynności przez R. N. nie uległ zmianie.(..)" Świadczy to niewątpliwie o niepełnym zgromadzeniu materiału dowodowego, na podstawie, którego organ rozstrzygnął sprawę. Analizując wywiad, na który powołuje się organ, można dojść do wniosku, że informacje w nim zawarte stanowią aktualizację wywiadu, którego nie dołączono do akt administracyjnych. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że w okolicznościach sprawy przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko zakładające możliwość podjęcia przez skarżącego zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), z uwagi na brak konieczności sprawowania w tym czasie opieki nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, nie znajduje należytego potwierdzenia w świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie przez organy materiału dowodowego. Z tego względu stanowisko to należy uznać co najmniej za przedwczesne. Zgodnie bowiem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewyjaśnienie omawianych okoliczności uznać należy za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Zwrot kosztów postępowania objął wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie stawki minimalnej ([...] zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na fakt, że ze względu na przedmiot sprawy skarżący objęty był ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych. Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego uwzględni ocenę prawną wyrażoną w powyższych rozważaniach, którą jest związany na mocy art. 153 ww. ustawy.