II OSK 2499/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Gd 20/20 o odrzuceniu skargi M.K. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Gd 20/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę M.K. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wskazany na wstępie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty B. w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Domagał się w niej zobowiązania Starosty do doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. każdemu z członków Wspólnoty Mieszkaniowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Za wadliwe uznał skarżący dokonanie takiego zawiadomienia na ręce administratora nieruchomości z zobowiązaniem o poinformowaniu o wydaniu decyzji każdego mieszkańca. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie wskazując, że dokonał zawiadomienia o wydaniu decyzji wysyłając je do Zarządu Wspólnoty. Przesyłka odebrana została przez [...]. Ponadto Starosta dokonał obwieszczenia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Tym samym, zostały spełnione wymogi art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga jako niedopuszczalna, w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", podlegała odrzuceniu. Wskazując na przepisy art. 3 p.p.s.a. Sąd zaznaczył, iż wynika z nich, że skarga na bezczynność jest możliwa, gdy przepis prawa obliguje organ do wydania jednego z wymienionych rozstrzygnięć, a mimo to uchyla się on od tego obowiązku. W stanie sprawy, gdy skarżący jasno sprecyzował przedmiot skargi, Sąd uznał, że jest ona niedopuszczalna w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Zaskarżona bowiem została bezczynność Starosty w zakresie doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Natomiast doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji, jak również doręczenie decyzji, niezależnie od wybranej formy, o której mowa w art. 109 k.p.a., jest czynnością materialno-techniczną o skutkach procesowych, której istotą jest umożliwienie stronie zapoznania się z rozstrzygnięciem. Obowiązek uzewnętrznienia decyzji przez jej doręczenie lub ogłoszenie stronom spoczywa na organie, co wynika z treści art. 109 i art. 110 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że samo doręczenie może być poczytane za opieszałość lub tym bardziej bezczynność organu w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, okoliczność niedoręczenia decyzji stronie nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) organu i nakazania mu podjęcia czynności zmierzających do rzeczywistego doręczenia jej rozstrzygnięcia. Dalej Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który to przepis odnosi się do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Nie stanowi ona również załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia decyzji oceniana jest w toku postępowania odwoławczego, ewentualnie także przez Sąd przy kontroli legalności danego aktu. Tym samym, kwestia doręczenia decyzji nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając to postanowienie w całości. Zakwestionowanemu postanowieniu skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść oraz kierunek zaskarżonego orzeczenia tj. podstawę kasacyjną wskazaną na kanwie art. "174 § 1 pkt 2" p.p.s.a.: 1/ naruszenie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 2 oraz 11f ust. 4, w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowanie i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj.: z 29 czerwca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 r.), w zw. z art. 8 oraz art. 9 k.p.a. polegające na: - braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji, na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia, w materii odrzucenia skargi skarżącego na bezczynność, łącznej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji, tj.: a) regulacji art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. tj. regulacji obejmującej zakresem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, b) art. 11f ust. 2 oraz art. 11f ust. 4 oraz art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 8 oraz art. 9 k.p.a. tj. regulacji szczególnych normujących ustawowy obowiązek doręczania właścicielom nieruchomości zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz normujących doniosłość prawną ustawowego obowiązku doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci: - zawarcia w zawiadomieniu informacji o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji, a finalnie otwarcia od daty doręczenia zawiadomienia możliwości realizacji uprawnienia do zapoznania się z treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; - zawarcia w zawiadomieniu informacji o wydaniu decyzji i jej skutkach prawnych wobec nieruchomości adresata tego zawiadomienia, w tym o sposobie i nadanym rygorze natychmiastowej wykonalności, terminie dla skorzystania z prawa odwołania, terminie wydania nieruchomości, zatwierdzeniu podziału nieruchomości i sposobie egzekucji wykonania obowiązków strony oraz o uprawnieniach do uzyskania odszkodowania i zakresie jego ustalania, także co do dodatkowej kwoty wynikającej z art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. który to brak łącznej subsumpcji wyszczególnionych regulacji skutkował: a) uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, a nie czynność prawną, a finalnie: b) uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż brak doręczenia przez Starostę B. właścicielom nieruchomości mieszkaniowych objętych zakresem inwestycji drogowej zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zgodnie z dyspozycja art. 11f ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2020 r.) nie może być objęty bezczynnością Starosty B., a w konsekwencji stanowić przedmiotu skargi na bezczynność Starosty B. oraz: c) odrzuceniem skargi skarżącego jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w sytuacji gdy: w świetle prawidłowej, łącznej wykładni niezastosowanych przez Sąd pierwszej instancji regulacji: a) czynność doręczenia przez Starostę B. zawiadomienia o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła w rzeczywistości w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. oraz art. 11f ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. czynność na podstawie której właściciele (w tym skarżący) uzyskiwali prawo do zapoznania się z treścią decyzji oraz uprawnienie do skutecznego odwołania od decyzji, a także do skutecznego skorzystania z prawa do odszkodowania, a także czynności mocą której na właścicieli nałożone zostały obowiązki o charakterze prawnorzeczowym w zakresie wydania nieruchomości, a więc czynność z którą regulacje prawne wiążą określone skutki prawne, a w konsekwencji: b) czynność w zakresie której realizacji bezczynność mogła stanowić skuteczny przedmiot skargi objętej kognicją Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na bezczynność Starosty B. jako niedopuszczalną, w sytuacji gdy: - rzeczona skarga jako stanowiąca skargę mieszczącą się w zakresie hipotezy regulacji art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. winna zostać poddana bezwzględnie rozpoznaniu merytorycznemu i zakończona rozstrzygnięciem określonym na kanwie art. 149 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego przeszedł do rozpoznania wywiedzionej skargi kasacyjnej w granicach wyznaczonych podniesionymi zarzutami. Nadto wskazać trzeba, że przepis art. 182 § 1 p.p.s.a. zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie, nie uzależniając powyższego od zgody strony. Stąd wniosek skarżącego o rozpoznanie jego skargi kasacyjnej na rozprawie nie jest dla sądu wiążący. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do skierowania przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na bezczynność organu polegającą na niedoręczeniu skarżącemu i pozostałym członkom wspólnoty mieszkaniowej zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uznając że jest ona niedopuszczalna, w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga została odrzucona jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., mimo że w treści orzeczenia przepis ten nie został wprost wskazany. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji przede wszystkim naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w powiązaniu z szeregiem wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w powiązaniu ze wskazanymi, w zarzutach, przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i pozostałymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A zatem w świetle przytoczonych w części sprawozdawczej podstaw kasacyjnych, kluczowa jest ocena, czy w realiach tej sprawy mógł mieć zastosowanie przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Z treści skargi na bezczynność jasno wynika, że zdaniem skarżącego Starosta B. pozostaje w bezczynności, albowiem nie doręczył stronom, w tym skarżącemu, zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mimo istnienia takiego obowiązku, który to obowiązek wynika wprost z przepisu prawa. Z akt sprawy nie wynika, by ww. decyzja została zaskarżona. Natomiast, zarzucony jako naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. został dodany na mocy art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658) i wszedł on w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. W art. 2 tej ustawy zawarto przepis przejściowy, zgodnie z którym "przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść ww. przepisu przejściowego uzasadnia twierdzenie, że norma punktu 9 § 2 art. 3 p.p.s.a. może mieć zastosowanie do zdarzeń, które miały miejsce po jej wejściu w życie. Natomiast decyzja, o której wydaniu doręczenia zawiadomienia domaga się skarżący, została podjęta w czerwcu 2015 r. i stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2015 r., a więc przed datą wejścia w życie pkt 9 § 2 art. 3 p.p.s.a. - przed dniem 15 sierpnia 2015 r. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji oceniał dopuszczalność skargi na bezczynność w tej sprawie, z pominięciem treści pkt 9 § 2 art. 3 p.p.s.a. A zatem rozbudowane zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na bezczynność w przedmiotowej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowanym w stanie prawnym sprzed nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r., przyjmowano, że kognicja sądu administracyjnego w zakresie bezczynności organów administracji publicznej wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego paragrafu. Chodzi tu o bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (zob. postanowienie NSA z 19.02.2009 r. I OSK 438/08). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 171/15, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – przepis ten odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Nie stanowi ona również załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia decyzji nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi (porównaj także: postanowienie NSA z 30.10.2017 r. I FSK 1479/17; zobacz także postanowienie NSA z 9.04.2015 r. II GSK 397/15). Powyższe rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdują zastosowanie do kwestii doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, z uwagi na podobieństwo skutków wywoływanych przez te czynności. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.