IV SA/Gl 187/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Asesor WSA Anna Tyszkiewicz – Ziętek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy policji oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją – Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58/ oraz § 3 ust. 1 § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego /Dz.U. Nr 152 poz.1732 z późn. zm./ w związku z przywróceniem do służby w Policji ustalono dla [...] P. M. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości [...] % i określono termin nabycia wskazanego prawa na dzień [...] 2006 r. Jak wynikało z uzasadnienia przywołanego rozkazu personalnego P. M. wydalony ze służby w Policji decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K.. Decyzję tę uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z sprawie sygn. IV SA/Gl 57/04, a w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia Rozkazem Personalnym Nr [...] Komendanta Miejskiego w B. z dnia [...] r. P. M. został przywrócony do służby w Policji z dniem [...] 2006 r. i w dniu [...] 2006 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat. Powołując się na uregulowanie prawne zawarte w art. 101 ust. 1 ustawy o Policji przy uwzględnieniu § 3 ust. 1 oraz § 4 i 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego ustalono, iż na dzień [...] 2006 r. tj. dzień przywrócenia do służby w Policji wysługa lat P. M. obejmuje [...] lat, [...] miesięcy i [...] dzień służby w Policji oraz [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni okresów zatrudnienia poza Policją i innych okresów zaliczanych. Łącznie, uwzględniając w tym okres 6 miesięcy pozostawania funkcjonariusza poza służbą, za który przyznano przywróconemu do służby świadczenie pieniężne, uznano, iż przysługuje mu prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień [...] 2006 r. w wysokości [...] %. Nie godząc się ze stanowiskiem Komendanta Miejskiego Policji w B. zaprezentowanym w rozkazie personalnym nr [...] P. M. złożył od niego odwołanie. Oświadczył, iż jego zwolnienie dyscyplinarne ze służby wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem okres trwający od [...] 2004 r. do [...] 2006 r. nie może być uznany za okres pozostawania poza służbą i musi być zaliczony do wysługi lat, a przepisy dotyczące pozostawania poza służbą nie mogą mieć w jego sprawie zastosowania. W wyniku złożonego odwołania, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Dokonując ustaleń stanu faktycznego sprawy organ powołał się ponownie na wydaną w sprawie decyzję w sprawie wydalenia P. M. ze służby określając, iż w dacie zwolnienia ze służby odwołujący posiadał [...] lat [...] miesiące wysługi, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, w tym [...] lat i [...] miesiące służby w Policji oraz [...] lata w "B". Powołano się również na fakt przywrócenia odwołującego do służby w Policji wskutek uchylenia w/w decyzji w przedmiocie wydalenia ze służby. Wskazano nadto, iż z chwilą przywrócenia P. M. do służby zaistniała konieczność ustalenia jego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu posiadanej wysługi lat. Odnosząc się do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia [...] Komendant Wojewódzki Policji przywołując art. 42 ust. 6 ustawy o Policji podniósł, iż zgodnie z tą normą prawną okres pozostawania poza służbą, za który przyznano policjantowi świadczenie pieniężne wlicza się do okresu służby, od którego zależy okres służby przygotowawczej /art. 29 ust. 2 cyt. ustawy/, okres służby w stopniu /art. 52 ust. 1 cyt. ustawy/, prawo do emerytury policyjnej /art. 69 ust. 1 cyt. ustawy/, prawo do urlopu wypoczynkowego /art. 82 ust. 2 i 3 cyt. ustawy/, prawo do nagrody rocznej i jubileuszowej /art. 110 ust. 1 i art. 115 ust. 1 cyt. ustawy/, a także prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat /art. 101 ust. 1 cyt. ustawy/. Powołując się w dalszym ciągu na art. 42 ust. 6 zd. 2 w/w ustawy organ wskazał, iż okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od jej nieprzerwanego biegu, takich jak prawo do wzrostu odprawy /art. 115 ust. 1 zd. 2 ustawy/. W konsekwencji powyższego [...] Komendant Wojewódzki Policji uznał, iż brak jest podstaw prawnych do zaliczenia P. M. wysługi lat za okres dłuższy niż 6 miesięcy pozostawania poza służbą. Uznał także, iż zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego prawidłowo obliczono wzrost uposażenia zasadniczego odwołującego w wysokości [...] %, gdyż wzrasta ono z tytułu wysługi lat o 2 % po dwóch latach służby i o 1 % za każdy następny rok służby do wysokości 20 % po dwudziestu latach służby, a o 0,5 % za każdy rok służby do wysokości 25 % po 30 latach służby. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie decyzji II instancji i zarzucił, iż naruszono w niej obowiązujące prawo. Wyraził nadto pogląd, iż zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2005 r., którym uchylono decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wydalenia skarżącego ze służby. Sąd bowiem uznał, iż orzeczenie dyscyplinarne dotknięte było wadliwością materialnoprawną rzutującą na ocenę trafności zastosowanej wobec skarżącego tak surowej kary. W opinii skarżącego należało zatem uwzględnić, przy ustalaniu jego prawa do wysługi lat, cały okres pozostawania poza służbą, a nie tylko okres 6 miesięcy, za które wypłacono mu świadczenie. Wydalenie ze służby nie miało bowiem jego zdaniem podstaw prawnych, co w konsekwencji prowadzić powinno do uznania całego okresu pozostawania poza służbą jako okresu faktycznie wykonywanej służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269/. Oznacza to konieczność przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli zarówno co do zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego ale również kontroli działania tych organów w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż wniesiona przez P. M. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu za chybione należy uznać postawione w skardze zarzuty co do sprzeczności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem a także, co do jej sprzeczności z treścią wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 57/04. Rozpocząwszy swe rozważania od treści art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58/ jako nie budzące wątpliwości należy przyjąć stanowisko, iż uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji stanowiące podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne powoduje konieczność ponownego nawiązania tego stosunku. Pomimo swojej wadliwości, zwolnienie ze służby doprowadza bowiem do rozwiązania stosunku prawnego łączącego jego strony, a uchylenie decyzji o zwolnieniu nie stanowi rozstrzygnięcia o bezskuteczności zwolnienia ze służby, doprowadzającego do przywrócenia stosunku służbowego ex tunc. Należy zatem zgodzić się z poglądem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, co do tego, iż za okres czasu, w którym stosunek służbowy nie istniał, skarżący nie mógł dochodzić żadnych uprawnień poza tymi, które wyraźnie wynikają z ustawy o Policji. O takich uprawnieniach mowa jest w art. 42 ust. 1, 5 i ust. 6 tego aktu prawnego. Ustawodawca, mając na względzie interes funkcjonariuszy przywróconych do służby przede wszystkim zapewnił im gwarancję równorzędnego stanowiska, a ponadto zagwarantował uzyskanie sui generis rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego zlimitowanego do maksymalnego okresu 6 miesięcy. Oceniając zatem charakter przyznanego przywróconemu do służby funkcjonariuszowi świadczenia pieniężnego w świetle obowiązującej w chwili wydawania zaskarżonej decyzji normy prawnej zawartej w art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, można byłoby uznać, iż ustawodawca zezwolił wyłącznie na częściową reaktywację rozwiązanego stosunku służbowego równą okresowi wypłacanego świadczenia pieniężnego, a świadczenie to spełniałoby rolę utraconego, ze względu na zwolnienie ze służby, uposażenia. Za takim poglądem przemawia rozwiązanie przedstawione w treści art. 42 ust. 6 ustawy o Policji w jej brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, gdzie określa się, iż okres, za który przyznano świadczenie pieniężne traktuje się /wlicza się do okresu służby, jak mówi ustawodawca/ za równorzędny ze służbą w zakresie m.in. uprawnień do wysługi lat. Rozumowanie a contrario doprowadza do bezspornego wniosku, iż czas wykraczający ponad okres wypłaty świadczenia pieniężnego nie może zostać wliczony do czasu trwania stosunku służbowego. Wobec tak jednoznacznego brzmienia przywołanej normy prawnej zarzuty przedstawione w skardze nie mogły odnieść skutku. Nawet bowiem pozbawione podstawy prawnej zwolnienie ze służby powoduje zakończenie stosunku służbowego i wymaga jego przywrócenia. Zauważa się nadto, co wynika z brzmienia analizowanego przepisu, iż zarówno uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego, jak i stwierdzenie jego nieważności skutkuje przywrócenie do służby ex nunc, a w rozumieniu art. 42 ust. 6 ustawy o Policji reaktywacja stosunku służbowego w zakresie wymienionych w tym przepisie uprawnień następuje za okres nie dłuższy niż 6 miesięcy bez względu na rodzaj uchybień jakie stały się podstawą uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby. Dokonując zatem w oparciu o powołaną wyżej normę prawną oceny legalności poddanej kontroli sądowej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż pozostaje ona w pełnej zgodności z obowiązującym prawem, co czyni wniesioną skargę nieskuteczną. W dalszej kolejności, w związku z prezentowanym przez skarżącego stanowiskiem, rozważenia wymagało, czy wytyczne i pogląd prawny zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 57/04 cytowanego w treści skargi mogły odnosić się do zaskarżonej decyzji i czy pomiędzy wskazanymi orzeczeniami istniał taki związek, który nakazywałby konieczność poddania zaskarżonej decyzji kontroli co do zbieżności z treścią w/w wyroku. Odnosząc się do powyższego zagadnienia należy stwierdzić przede wszystkim, iż granice rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Wymagana jest przeto, w tym miejscu odpowiedź na pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem "sprawy", które to pojęcie wyznacza w istocie rzeczy zakres dopuszczalnej ingerencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pojęciem tym operują bowiem dwa kluczowe w tym zakresie przepisy – cytowany już dwukrotnie art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi mianowicie, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Zgodnie natomiast z treścią drugiego z nich, istotniejszego z punktu widzenia treści skargi, "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Analizując zakreślony wyżej problem w kontekście powyższych regulacji dojść zatem można do niewątpliwej konstatacji, iż pojęcie "sprawy", jakim posługują się cyt. wyżej przepisy, jest pojęciem niedookreślonym. Prawodawca bowiem w żaden sposób go nie zdefiniował. W konsekwencji oznacza to, że jego zakres wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Innymi słowy w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby zbudować uniwersalną definicję "sprawy". Mając wszakże na względzie poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za w pełni uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane to pojęcie rozumieć należy szeroko. U podstaw takiego wniosku spoczywa fakt, iż pojęcie "sprawy", jakim operują przywołane wyżej przepisy, niewątpliwie różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala, zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia /także akty i czynności/ administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając decyzję zaskarżoną, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w w.w. przepisach p.p.s.a., wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem /aktem lub czynnością/ administracyjnoprawnym /por.: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawn. Lexis-Nexis W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435, B.Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z.1, s. 51/ czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. FSK 2261/04 publ. LEX nr 187525. Aczkolwiek zatem zaprezentowane wyżej uwagi w pełni uprawniają nadanie pojęciu "sprawa", jakim posługują się analizowane tu przepisy, szerokiego znaczenia, to jednak równocześnie sprawiają, iż nie może być ono traktowane za nieograniczone. Granicę jego znaczenia wyznacza bowiem, jak wyżej zaznaczono, istota stosunku administracyjnoprawnego podlegająca załatwieniu w tożsamej sprawie w pojęciu materialnoprawnym /por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. FSK 12/99 publ. ONSA nr 1 poz. 7/. Wyjaśniając znaczenie zagadnienia tożsamości sprawy administracyjnej w sensie materialnoprawnym i odwołując się tu do poglądu doktryny wyżej cytowanego, zauważyć przeto należy, zgodnie z powszechnym jej stanowiskiem, iż na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa do tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba bezspornie wykluczyć tożsamość w sensie materialnoprawnym sprawy prowadzonej w ramach postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją oraz sprawy zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 57/04. Mimo bowiem tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków ukształtowanych w obu wskazanych orzeczeniach nie zachodzi w nich tożsamość przedmiotowa, czyli tożsamość co do treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Nadto, przywołując zapis zawarty w art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia jednak jedynie w sprawie, w rozumieniu wyżej przedstawionym. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.