VII SA/Wa 554/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. C.-B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę UZASADNIENIE Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. C. – B. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia listopada 2019 r. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. postanowieniem [...]WINB uznał zażalenie M. C. – B. na niezałatwienie w terminie przez PINB w D. sprawy prowadzonej pod sygn. [...] za niezasadne. M. C.-B. złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu wojewódzkiego. GINB wyjaśnił też, że ww. postanowienie [...]WINB z [...] listopada 2019 r., zostało wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. C. – B. na bezczynność i przewlekłość PINB w D. w sprawie wewnętrznej instalacji gazowej lokalu nr 7 w budynku mieszkalnym przy ul. C. w D.. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II ("Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zażalenie wnoszone w trybie art. 37 k.p.a. nie ma w ogóle charakteru środka zaskarżenia, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przeważa pogląd, że rozpoznanie zażalenia na bezczynność organu następuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 123 k.p.a. Jednakże jest to postanowienie incydentalne, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 141 § 1 w zw. z art. 37 k.p.a. Strona nie ma zatem uprawnień podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Dlatego też na postanowienie [...]WINB z [...] listopada 2019 r. nie przysługuje zażalenie, jak prawidłowo pouczono skarżącą w zaskarżonym postanowieniu. Dlatego też należało stwierdzić niedopuszczalność złożonego przez M. C. – B. zażalenia na ww. postanowienie. Odnośnie argumentów i żądań skarżącej, zawartych w złożonym zażaleniu, GINB wyjaśnił, że w związku z niedopuszczalnością złożonego środka zaskarżenia, nie mogą być one uwzględnione przez GINB, Z tym postanowieniem nie zgodzili się M. i M. B., wnosząc pismem datowanym na 29 lutego 2020 r., skierowanym do Naczelnego Sadu Administracyjnego, skargę. Skarżący zaskarżyli ww. postanowienie w całości. Stwierdzili, że sprawa dotyczy wniosku z 20 października 2019 r. o "stwierdzenie nieważności Decyzji [...] [...] D. wydanej z pogwałceniem prawa stanowionego", wskazując na podniesione w tym wniosku zarzuty. Skarżący oświadczyli "Oczekuję kontroli funkcjonowania organów nadzoru budowlanego trzech szczebli iw związku bezczynnością administracji publicznej w sprawie bezpiecznego użytkowania obiektu wielorodzinnego C. w D. na wniosek z 30.08.2011 Obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie lub na zarządcy (...). Oczekuję zbadania z urzędu działań/zaniechań urzędników nadzoru budowlanego pod względem zgodności z Konstytucją RP, prawem unijnym i ustawami. Rażąco naruszono Prawo Budowlane (jak także art. 3 ust. 2 oraz 12 i 13 ustawy o własności lokali), Oczekujemy działań z urzędu w celu wyeliminowania z obrotu prawnego nieważnych decyzji administracyjnych wydanych z pogwałceniem prawa stanowionego, doprowadzenia obiektu C. w G. do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, likwidacji zagrożeń zdrowia i życia spowodowanych niesprawnymi instalacjami oraz przywrócenia zasilania zgodnie z Umową nr [...] o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej". Skarżący zarzucili pracownikom nadzoru budowlanego w D. podstępne doprowadzenie "użytkownika C. do niekorzystnego dysponowania mieniem (...) wyrządzając krzywdę i szkodę. Jesteśmy ofiarami prowokacji policyjnej (...). Okradziono mnie M. C. B. - funkcjonariusza publicznego - z godności osobistej - zniesławiając, znieważając doprowadzono do niekorzystnego rozporządzenia mieniem, pozbawiono elementarnych praw konstytucyjnie gwarantowanych w tym prawa do bezpieczeństwa osobistego, sądu, prawa własności. (...). Jak wynika z Protokołu kontroli PINB D. obiektu C. [...] w D. z 11.02.2020 Już dnia 31.12.2014 zgłoszono pisemnie demontaż instalacji Centralnego Ogrzewania w lokalu C. [...], 30.04.2015 wniesiono o rozwiązanie umowy na dostawę gazu. Na tą okoliczność przeprowadzono kontrolę C. [...] dnia 27.05.2015 10:00 w sprawie ([...]) (...) z udziałem Z. W., T. T., ze strony administrującego C. K.. Pojęcie właściciela lokalu obiektu wielorodzinnego zdefiniowano, jako użytkownika lokalu 6) właściciel budynku - właściciel, a także zarządzający lub dzierżawca budynku, 7) użytkownik lokalu - osoby fizyczne albo osoby prawne lub jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, faktycznie użytkujące ten lokal. Skarżący stwierdzili, że "Użytkownik (właściciel cząstkowy na obiekcie wielorodzinnym, na którym ustanowiona jest Wspólnota Mieszkaniowa) – nie wykonywał robót budowlanych na obiekcie wielorodzinnym i nie odpowiada za stan prawny i techniczny obiektu wielorodzinnego. Podrobiono dokument czyniąc z lokatora - inwestora. Poszkodowani użytkownicy -jakimi są cząstkowi właściciele C. [...] - mają prawo dochodzić roszczeń za niegodziwe zachowania urzędników nadzoru budowlanego". Zdaniem skarżących, w tożsamej sprawie o sygn. akt II SA/Gd 733/10 WSA w Gdańsku uznał, że organy administracji naruszyły treść art. 3 ust. 2 oraz 12 i 13 ustawy o własności lokali. Zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tejże ustawy, który z kolei stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać w należytym stanie, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych ani sprawności technicznej – zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy. Stosownie do art. 66 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Analiza treści w/w przepisów, w powiązaniu z art. 62 i art. 70 ustawy Prawo budowlane, prowadzi do wniosku, że adresatem konkretnych czynności nakazanych przez organ w trybie art. 66 może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego Zgodnie zaś z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami. Art. 66 ustawy stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia, nałożenie obowiązków naprawczych mogło nastąpić jedynie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, w tym przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w D.. Przedmiotowy budynek stanowi współwłasność, a wszyscy współwłaściciele tworzą Wspólnotę Mieszkaniową. W sytuacji współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie lub na zarządcy. Nie można obciążyć tym obowiązkiem jednego ze współwłaścicieli nawet wówczas, gdyby tylko on ponosił winę za zaistniały stan rzeczy. Wszelkie spory pomiędzy współwłaścicielami wynikłe na tym tle, łącznie z problemem rozliczenia związanych z tym kosztów, nie należą do administracyjnej drogi postępowania i podlegają kognicji sądów powszechnych. W okolicznościach niniejszej sprawy dla ustalenia adresata nakazu z art. 66 ustawy Prawo budowlane odwołać się należy do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej, jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Natomiast według art. 6 zd. pierwsze wskazanej ustawy, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa powstaje ex lege, z chwilą wyodrębnienia lokali w budynku mieszkalnym w sposób określony w ustawie o własności lokali. Wspólnota mieszkaniowa posiada zdolność sądową, działając za pośrednictwem swoich organów, w tym min. poprzez zarząd (art. 21 - 22 cyt. ustawy). Na elewacji obiektu wielorodzinnego C. [...] brak jest 10 otworów ściennych, którymi powinno być doprowadzone powietrze do spalania gazu w kotłowniach z zainstalowanymi kotłami a mocy 24kW i grawitacyjnym wyrzucie spalin. Nie da się kanałem kominowym o przekroju 14x14 i długości 4m (kondygnacja górna) usunąć nie mniej niż 120 m3 zużytego powietrza. Zagrożenie życia i zdrowia na obiekcie stwarzają użytkujący kotły gazowe w pomieszczeniach niespełniających kubatury i wentylacji i przestarzała instalacja elektryczna z lat 60 ubiegłego wieku. Organy nadzoru budowlanego nie byty w stanie określić odpowiedzialnych za rażące naruszenia prawa na C. [...] w D. i przyczyn pozostawania w bezczynności odpowiedzialnych za stan techniczny obiektu, którzy uchylają się od doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, opiniami biegłych oraz normami Urzędnik PINB przedkłada uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nad prawo stanowione (art. 61, art. 66 ustawy Prawo Budowlane art. 3 ust. 2 oraz 12 i 13 ustawy o własności lokali). W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Prawomocnym postanowieniem z 7 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 554/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. odrzucił skargę M. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie była zasadna, a zaskarżone postanowienie GINB było zgodne z prawem. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest formalnoprawne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, dotyczące wyłącznie tego, czy od postanowienia [...]WINB z [...] listopada 2019 r., wydanego na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2017 r. i dotyczącego zażalenia skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. przez PINB w D., uznającego ww. zażalenie za niezasadne przysługuje środek zaskarżenia, czy nie. Wyjaśnić należy, że postępowanie organów nadzoru budowlanego w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem GINB, kontrolowanym przez tut. Sąd, zainicjowane zostało pismem skarżącej z 10 listopada 2019 r., zatytułowanym "ponaglenie na bezczynność organu". Pismo to zostało przekazane przez PINB w D. do organu wyższej instancji – [...]WINB. Organ ten, po zakwalifikowaniu pisma, jako zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu przed zmianą, dokonaną w art. 1 pkt. 9 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) i stwierdzeniu, że sprawa trwa od 2011 r., zastosował art. 16 cyt. ustawy, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zarówno na postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2017 r., jak też na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 27 czerwca 2017 r. do 1 lutego 2018 r. lub wg. obecnie obowiązującej treści art. 37 § 6 pkt. 1 k.p.a. nie przysługiwało i nie przysługuje zażalenie. Wynika to, bowiem wprost z treści art. 141 § 1 k.p.a. Zgodnie z ww. art. 141 k.p.a., postanowienie może być zaskarżone tylko, jeśli możliwość taka została bezpośrednio wskazana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach prawa materialnego. Wszystkie inne postanowienia są niezaskarżalne. Zażalenie zaś na postanowienie przysługuje w następujących wypadkach przewidzianych w k.p.a.: art. 31 § 2, art. 59 § 1, art. 61 § 2, art. 66 § 3, art. 74 § 2, art. 88 § 1 i 2, art. 96, 101 § 3, art. 106 § 5, art. 108 § 2, art. 113 § 3, art. 119 § 1, art. 122f § 2, art. 149 § 4, art. 152 § 2, art. 159 § 2, art. 261 § 3, art. 264 § 2 i art. 219. Niedopuszczalność zażalenia powoduje zaś jego bezskuteczność i wyklucza merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Wobec wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie, co do którego zażalenie nie przysługuje prawidłowo i zgodnie z prawem GINB – art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. – działając, jako organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Granice orzekania sądów administracyjnych wytycza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, te zaś granice – w niniejszej sprawie – wytycza procesowa treść kontrolowanego postanowienia GINB. W związku z tym, że zaskarżone przez skarżącą postanowienie GINB miało wyłącznie formalny charakter (stwierdzenia niedopuszczalności procesowej zażalenia), poza oceną organu II instancji i tut. Sądu pozostają z natury rzeczy kwestie dotyczące naruszenia prawa (przede wszystkim w zakresie obowiązków utrzymania obiektu w D. przy ul. C. Nr [...] w należytym stanie technicznym oraz osób do tego zobowiązanych), wskazywane przez skarżącą w pismach procesowych, w tym w skardze do tut. Sądu. Kwestie te będą bowiem przedmiotem oceny organów, ale w w postępowaniach merytorycznych, w tym w zawisłym obecnie przed PINB pod znakiem [...] postepowaniu administracyjnym. W związku z powyższym, nie poddają się też ocenie organu i kontroli sądowej zarzuty skarżącej, kierowane wobec pracowników organów nadzoru budowlanego. Ponadto, nie leżą w gestii orzeczniczej organów administracji publicznej lub sądów administracyjnych podnoszone przez nią kwestie rzekomego fałszerstwa dokumentu; takie zarzuty badane są przez właściwe po temu organa i podlegają kognicji sądów powszechnych, właściwych dla spraw karnych. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.