II SA/Po 341/20

SENTENCJA Dnia 30 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] lutego 2019 r., [...], [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego budynku fabryki herbaty oraz zmiany sposobu jego użytkowania na obiekt handlowo-usługowy z zapleczem magazynowym wraz z budową miejsc parkingowych. Przedsięwzięcie zaplanowano na terenie położonym w [...] przy [...], na terenie działek [...], [...], [...], ark. [...] – w granicy z działkami [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Od 2009 r. toczyło się na wniosek W. F. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W początkowej fazie żądanie wnioskodawczyni dotyczyło, poza opisanymi elementami zamierzenia, także rozbudowy i nadbudowy budynku o jedną kondygnację. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...], [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej przez W. F.. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., [...] powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., [...], [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej przez W. F.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., [...] powyższe rozstrzygnięcie uchyliło Kolegium, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., [...], [...] Prezydent po raz trzeci ustalił warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej przez W. F.. Powyższe rozstrzygnięcie, kolejny raz jednak uchyliło Kolegium (decyzja z dnia [...] marca 2012 r., [...]), a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., [...], [...] Prezydent ustalił na rzecz inwestorki warunki zabudowy. Powyższa decyzja została jednak uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., [...], [...] Prezydent ponownie ustalił warunki zabudowy na rzecz W. F.. Powyższa decyzja na skutek odwołania M. G. została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia [...] października 2017 r., II SA/Po 630/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. F. na kasacyjne rozstrzygnięcie Kolegium. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. W. F. poinformowała organ, że rezygnuje z tej części inwestycji, która dotyczyła rozbudowy budynku, natomiast wnosi jedynie o ustalenie warunków zabudowy dla jego modernizacji, zmiany sposobu użytkowania na obiekt handlowo usługowy oraz przebudowy północnej ściany przez przywrócenie jej historycznego wyglądu (wymiana okien). Do pisma inwestorka dołączyła dwie mapy zasadnicze w skali 1:500, koncepcję przebudowy ściany oraz umowy z gestorami sieci (k. 1-14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie organ zgromadził i utrwalił w aktach mapę ewidencyjną i wydruki z rejestru gruntów dotyczące terenu inwestycji i terenu otaczającego (k. 15-27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] maja 2018 r., [...] zawiadomiono strony o możliwości złożenia wniosków i uwag dotyczących sprawy (k. 28-39 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Wskazane pismo wysłano także do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (w zakresie archeologii). Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Prezydent zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o opinię dotyczącą zamierzenia. Organ wskazał, że zakres wniosku zmieniono oraz, że dotyczy on zwłaszcza przebudowy ściany północnej budynku w celu przywrócenia wcześniejszego układu stolarki okiennej (k. 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) W odpowiedzi z dnia [...] maja 2018 r., [...] Miejski Konserwator Zabytków zaopiniował wniosek W. F. negatywnie. Konserwator zwrócił uwagę, że należy bardziej szczegółowo udokumentować dawny stan układu stolarki okiennej, który ma być odtworzony do stanu historycznego (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Prezydent zawiadomił W. F. o stanowisku Konserwatora i zwrócił się o dokonanie przez nią korekty wniosku (k. 43 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W międzyczasie do akt wpłynęło pismo z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wystąpił, aby w decyzji o warunkach zabudowy zawrzeć uwagę o potrzebie przeprowadzenia prac archeologicznych w przypadku podjęcia prac ziemnych (k. 45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. W. F. wskazała, że rezygnuje z tej części wniosku, która dotyczy przebudowy północnej ściany budynku. Podtrzymała zatem wniosek tylko w zakresie modernizacji budynku oraz zmiany sposobu jego użytkowania na obiekt handlowo-usługowy (k. 48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Prezydent zawiadomił Miejskiego Konserwatora Zabytków, Wydział Techniczno-Inwestycyjny Urzędu Miejskiego raz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zmianie zakresu wniosku oraz o możliwości zgłaszania uwag i wniosków. O fakcie tym zawiadomiono również strony (k. 49-58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] Prezydent ponownie zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o zaopiniowanie inwestycji (k. 59 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Miejski Konserwator Zabytków zaopiniował pozytywnie możliwość modernizacji budynku dawnej fabryki herbaty oraz zmiany sposobu jego użytkowania na obiekt handlowo-usługowy z zapleczem magazynowym, przy czym przedstawił określone wytyczne konserwatorskie (k. 61-62 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie zwrócił się o uwzględnienie w decyzji wskazania o potrzebie przeprowadzenia prac archeologicznych w przypadku podjęcia prac ziemnych (k. 63 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. M. G. (reprezentowana przez pełnomocnika) wyraziła sprzeciw wobec inwestycji (k. 64 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Prezydent przesłał pełnomocnikowi M. G. kopię zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (k. 66 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] listopada 2018 r. mgr. inż. arch. E. G. sporządziła bardzo obszerną i udokumentowaną materiałem fotograficznym analizę urbanistyczną (k. 87-105 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] listopada 2018 r. mgr. inż. arch. E. G. przygotowała także projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (k. 73-83 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] projekt decyzji przesłano Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków i [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków (k. 106 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Prezydent zawiadomił także strony o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się – z powołaniem na art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") (k. 108 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020, poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego budynku fabryki herbaty oraz zmiany sposobu jego użytkowania na obiekt handlowo-usługowy z zapleczem magazynowym wraz z budową miejsc parkingowych. Przedsięwzięcie zaplanowano na terenie położonym w [...] przy [...], na terenie działek [...], [...], [...] ark. [...] – w granicy z działkami [...] i [...]. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniono, że: linia zabudowy została wyznaczona w linii istniejącego budynku przeznaczonego do modernizacji i zmiany sposobu użytkowania. Bez zmian pozostawiono wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku i geometrię dachu. O funkcji zabudowy organ wypowiedział się w punkcie 6 załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącego jej integralną część (zob. k. 135 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał na liczną zabudowę usługową w obszarze analizowanym. Ta została szczegółowo opisana w tabeli na k. 136-146 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Odwołanie od decyzji Burmistrza wniosła M. G. domagając się jej uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. W motywach rozstrzygnięcia przedstawiono w sposób obszerny uwarunkowania prawne, przy czym organ odwoławczy uznał, że postępowanie zostało prawidłowo przeprowadzone od strony proceduralnej – w szczególności w sposób należyty zebrano dane o zabudowie w otoczeniu. Uczyniono to w ramach analizy urbanistycznej przygotowanej zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.ws.s.u.w."). Odnosząc się do parametrów i wskaźników zabudowy ustalono, że wszystkie z nich określone w § 4-8 r.ws.s.u.w. pozostają bez zmian. W skardze M. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła przy tym naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odstąpienie od zmiany decyzji organu pierwszej instancji, pomimo, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. (w skardze błędnie wskazano "art. 67 ust. 7 pkt 2") w zw. z § 5 ust. 1 i 2 r.ws.s.u.w. przez dopuszczenie odstępstwa w zakresie wskaźnika zabudowy, pomimo, że powinno być ono uzasadnione okolicznościami. W uzasadnieniu skargi M. G. zaznaczyła, że organy przeszły do porządku nad faktem, że inwestycja może przekraczać średni wskaźnik zabudowy. Przekroczenie takiego wskaźnika jest dopuszczalne na zasadzie wyjątku i powinno być należycie udokumentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sprawie objętej kontrolą postępowanie prowadzono bardzo długo, a w jego trakcie – co należy ocenić negatywnie – wydano szereg decyzji kasacyjnych. Przebieg postępowania i jego wielokrotne powtarzanie, paradoksalnie, przyczyniło się także do pozytywnego skutku w płaszczyźnie merytorycznej. Otóż w trakcie ostatniego rozpatrzenia sprawy przez Prezydenta organ ten był zmotywowany, aby sprawę zbadać bardzo wnikliwie i dokładnie. W sprawie czynności wyjaśniające aż wręcz wykraczają poza dane, których zebranie było potrzebne do należytego załatwienia sprawy. Aby unaocznić powyższe, przypomnieć należy – co zostało opisane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia – że początkowo postępowanie [...] z wniosku W. F. dotyczyło nadbudowy, rozbudowy, modernizacji i zmiany sposobu użytkowania budynku dawnej fabryki herbaty na działkach [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Po wydaniu wielu decyzji kasacyjnych i po wielu latach od złożenia wniosku, W. F. pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. ostatecznie zawęziła swe żądanie do modernizacji budynku dawnej fabryki herbaty oraz zmiany sposobu jego użytkowania na obiekt handlowo-usługowy. W przywołanym piśmie zwróciła się jednak o dopuszczenie w decyzji dodatkowo możliwości przebudowy północnej ściany budynku (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazane wyżej dodatkowe żądanie (przebudowa północnej ściany) napotkało przeszkody w zakresie wymagań konserwatorskich i było negatywnie zaopiniowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w opinii z dnia [...] maja 2018 r., [...] (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie chcąc lub nie mogąc wypełnić żądań Konserwatora, pismem z dnia [...] lipca 2018 r. W. F. zdecydowała się zupełnie zrezygnować z tej części wniosku o ustalenie warunków zabudowy, która dotyczyła przebudowy północnej ściany budynku. Ograniczyła postępowanie więc wyłącznie do modernizacji budynku oraz zmiany sposobu jego użytkowania na handlowo-usługowy (k. 48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Mając na uwadze powyższe, należy z całą stanowczością podkreślić, że od lipca 2018 r. postępowanie z wniosku W. F. toczy się wyłącznie w zakresie dotyczącym modernizacji budynku dawnego teatru na działkach [...], [...], [...] oraz w zakresie zmiany sposobu jego użytkowania na handlowo usługowy z zapleczem i miejscami postojowymi. W wyniku realizacji inwestycji nie powstanie nowa zabudowa kubaturowa, ani też nie zostanie zmieniona lokalizacja zabudowy istniejącej. W ocenie Sądu w przypadku, gdy inwestor nie planuje realizacji nowej zabudowy lub nadbudowy czy rozbudowy istniejącej, zbędnym jest prowadzenie postępowania w celu wywiedzenia z obszaru analizowanego cech, parametrów i wskaźników, o których mowa w § 4-8 r.ws.s.u.w. w celu odniesienia ich do zamierzenia projektowanego przez inwestora. W istocie rzeczy w takim przypadku byłoby to bowiem odnoszenie cech, parametrów i wskaźników do zabudowy, która przecież w tym zakresie w ogóle nie ma być modyfikowana. W niniejszej sprawie poczyniono bardzo wnikliwe ustalenia o zabudowie w obszarze analizowanym (obraz graficzny oraz opis zob. k. 129 oraz art. 133-146 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Te imponujące wręcz ustalenia dają większą orientację co do zabudowy w otoczeniu, niemniej w ocenie Sądu badanie przeprowadzone przez urbanistę wykracza wręcz poza oczekiwania, gdy chodzi o potrzeby niniejszej sprawy. Rzecz jasna, dostrzeżona tu szczegółowość opracowania urbanisty, nie wpływa negatywnie na ocenę decyzji. Sąd zwraca jednie uwagę, że w zakresie postępowania wyjaśniającego uczyniono więcej, niż to niezbędne. Jak wskazano, w decyzji – choć opisano wszystkie cechy, parametry i wskaźniki zabudowy istniejącej na działkach [...], [...], [...], a nawet zweryfikowano ich przystawalność do zabudowy w otoczeniu – to jednak istotne pozostaje tylko to, że owych cech, parametrów i wskaźników zabudowy inwestorka nie ma zamiaru zmieniać. Jedynym elementem wniosku, który jest istotny z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy i który to element jest zresztą właśnie taką decyzją "zatwierdzany", to kwestia zmiany sposobu użytkowania. Dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bada się przez pryzmat zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, między innymi, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zmiana sposobu użytkowania niesie ze sobą zmianę funkcji budynku. Należy więc, w trybie badania otoczenia przez analizę urbanistyczną, ustalić, czy zamierzona przez inwestora funkcja znajduje odniesienie w funkcjach zabudowy otaczającej. W niniejszej sprawie analizę urbanistyczną sporządzono z uwzględnieniem kwestii badania funkcji zabudowy w jego obszarze. Urbanistka nie miała wątpliwości, że w sąsiedztwie znajduje się "liczna zabudowa usługowa". Jest to stan udowodniony i dokładnie opisany na k. 136-146 akt administracyjnych organu pierwszej instancji oraz zobrazowany na mapie (opieczętowanej i dokładnie opisanej) (zob. k. 129 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu, trudno mieć jakiekolwiek wątpliwości, co do tego, czy na obszarze działek [...], [...] i [...] można zaprowadzić funkcje usługową. Funkcja usługowa znajduje jednoznaczne odzwierciedlenie w funkcjach otoczenia i powinna być dopuszczona. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. (w skardze błędnie podano art. 67 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.) w zw. § 5 ust. 1 i 2 r.ws.s.u.w. jest niezrozumiały. Po pierwsze w skardze zarzut ten sformułowano niegramatycznie i nie jest jasne, co M. G. ma na myśli podnosząc go. Sąd z kontekstu skargi przyjął natomiast, że zapewne skarżąca chciałaby zakwestionować przyjęty zakres powierzchni zabudowy jako nie odpowiadający średniemu wskaźnikowi z obszaru analizy. Odnosząc się do powyższego Sądu jeszcze raz podkreśla, że wniosek W. F. dotyczył tylko modernizacji i zmiany sposobu użytkowania budynku dawnej fabryki herbaty. Inwestorka nie planuje nowej zabudowy, a podnoszony przez M. G. § 5 ust. 1 i 2 r.ws.s.u.w. dotyczy właśnie tylko nowej zabudowy. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. (umocowanie ustawowe rozporządzenia) w zw. z § 5 ust. 1 i 2 r.ws.s.u.w. nie może być uznany za skuteczny. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepisy te są ogólną, ale blankietową podstawą prawną decyzji organu drugiej instancji. Aby stwierdzić, że doszło do naruszenia któregokolwiek z nich należałoby wykazać, że z powodów proceduralnych lub materialnoprawnych decyzja organu odwoławczego powinna mieć odmienną treść. Na takie okoliczności M. G. w skardze nie wskazała. Oceniając sprawę z urzędu Sąd nadmienia, że organy, zwłaszcza Prezydent, zadbały o to, aby dochowano procedurę, której elementy odnajdziemy w § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1-3 r.ws.s.u.w. (w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) W sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczną na obszarze w promieniu odpowiadającym trzykrotności frontu działki inwestycyjnej, a wynotowane dane opisano i wyrysowano na odpowiedniej mapie zasadniczej (1:500 – zob. k. 129 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wypełniony został także wymóg z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. – mianowicie projekt decyzji o warunkach zabudowy (wraz z załącznikami) sporządziła uprawniona architekt (k. 73-105 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie sposób znaleźć argumentu, który przemawiałby przeciwko zaskarżonej decyzji. Wniosek inwestorki dotyczył zmiany funkcji istniejącej zabudowy, a docelowa funkcja znalazła odzwierciedlenie w licznej zabudowie usługowej w obszarze analizowanym. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 30 akt sądowych).