VII SA/Wa 161/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę UZASADNIENIE Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją znak [...] z [...] grudnia 2019 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "ustawa o drogach") i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2019 r., znak [...] wydaną przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. D., gm. O. – B. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję GDDKiA wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku S.K. z [...] sierpnia 2019 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. D., gm. O. – B. organ I instancji wydał ww. decyzję z [...] września 2019 r., odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Decyzję tę zaskarżył skarżący, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wyjaśnił, że utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż uznał ją za zasadną. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). GDDKiA wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem Nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi tak, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. W rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania stron. Z akt sprawy wynika, że strona zwróciła się z wnioskiem do organu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (zdjęcia ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl, zdjęcia ze strony internetowej googlemaps.pl, mające charakter poglądowy w przedmiotowej sprawie, projekt stałej organizacji ruchu, kopii mapy zasadniczej w skali 1:500) wynika, że działka ta jest pośrednio skomunikowana z drogą krajową. Zapewniona jest obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki za pośrednictwem drogi gminnej. Powyższa droga posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] poprzez skrzyżowania w km [...] i [...] strona lewa. Bardzo ważną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest także duże natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi 6 745 poj./dobę. Duże natężenie ruchu na drodze krajowej klasy GP może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z planowanego zjazdu i włączeniem się do ruchu. Bezsprzecznym zaś jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Tak duży potok pojazdów wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. Zgodnie z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą przyczyną wypadków drogowych w 2018 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (zob. raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2018 r.", s. 21-25; raport ten dostępny jest m.in. na http://statystyka,policja.pl). Zgodnie z ww. raportem, ponad 70% wypadków drogowych w 2018 r. miało miejsce w obszarze zabudowanym. Lokalizacja zjazdu we wskazanym przez stronę miejscu stwarzałaby zagrożenie dla wszystkich użytkowników tej drogi, co jest niedopuszczalne. Budowa zjazdu może być bowiem dopuszczalna wyłącznie w sytuacji spełnienia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, również w zakresie możliwości lokalizacji zjazdów. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Biorąc pod uwagę powołane elementy stanu faktycznego, organ uznał, iż dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki nr [...] miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze. GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, czy też oceny stanu technicznego i bezpieczeństwa na drogach. Ponadto orzecznictwo sądowo - administracyjne podkreśla, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zachowanie bądź poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi najważniejszą zasadę przy podejmowaniu wszelkich czynności GDDKiA, będącego zarządcą dróg krajowych. Fakt, iż działka przylega do drogi krajowej, nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu. Działając w granicach uznania administracyjnego (decyzja uznaniowa) organ uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku temu organowi. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi interesami: interesem strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje (konstytucyjnie chronione) prawo własności do działki nr [...] poprzez uzyskanie decyzji na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] oraz interesem społecznym, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które stanowią również wartości konstytucyjne. Koszty funkcjonowania w społeczeństwie, oznaczają ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę, która nie uzyskała decyzji na lokalizację wnioskowanego zjazdu, ale należy wskazać, iż prawo własności nie zostało określone, jako prawo absolutne. Jak wielokrotnie podkreślano w orzeczeniach sądów administracyjnych i powszechnych, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów technicznych cyt. rozporządzenia, o ile ograniczenia te nie wpływają na istotę prawa własności. Istota prawa własności do działki nr [...] nie jest ograniczona, gdyż wskazano alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości. Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnoszą pismem datowanym na [...] stycznia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: "- art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068) poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w konsekwencji czego organ wydał decyzją odmowną, - art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, co powoduje spadek zaufania obywatela wobec władzy publicznej". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, gdyż na działce nr [...] prowadzi gospodarstwo rolne i zajmuje się hodowlą bydła, a sprzedaż mleka stanowi główne oraz podstawowe źródło utrzymania jego i rodziny. Droga krajowa nr [...] oddziela gospodarstwo od pastwisk o obszarze 8 ha, będących jego własnością. Według wytycznych co do prowadzenia gospodarstw ekologicznych, bydłu należy zapewnić wypas na świeżym powietrzu. W związku z tym, hodowane przez skarżącego ponad 20 sztuk bydła przeprowadza przez drogę krajową nr [...] rano (z gospodarstwa na pastwiska) oraz wieczorem (z pastwisk do gospodarstwa). Trasa, którą przeprowadza bydło przez drogę krajową nr [...] jest najkrótsza w odcinku prowadzącym wprost z jego gospodarstwa do wjazdu prowadzącego na jego pastwiska. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do indywidualnej sytuacji skarżącego, czym naruszył art. 7 oraz 77 § k.p.a. Głównym przeznaczeniem zjazdu prowadzącego do nieruchomości skarżącego będzie przeprowadzanie bydła na drugą stronę drogi krajowej nr [...], a nie ruch pojazdów. Uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest konieczne, gdyż w przeciwnym razie zarządca drogi wykopie rów melioracyjny, przez który zwierzęta nie będą mogły przejść. Ponadto, w razie braku uzyskania pozwolenia na zjazd, skarżący będzie zmuszony przeprowadzać bydło przez inne zjazdy, a także wzdłuż drogi wewnętrznej oraz krajowej nr [...], co bez wątpienia znacząco zwiększy niebezpieczeństwo na drodze jak i zagrożenie dla niego samego i zwierząt. Przeprowadzając bydło okrężną drogą przez zjazd z lewej lub prawej strony działki nr [...], znacząco wydłuży się trasa, jaką zwierzęta muszą przebyć przez drogę krajową nr [...], a także w jej pobliżu, co wpłynie na spadek bezpieczeństwa w tym odcinku drogi. Zdaniem skarżącego organ przekroczył granice uznania, działając w sposób nie swobodny, ale dowolny i w tym zakresie skarżący powołał się na wyrok WSA w Łodzi z 4 lipca 2019 r., sygn. III SA/Łd 456/19, cytując jego fragment. Decyzji, w której organ całkowicie pominął przywołane przez skarżącego okoliczności faktyczne, dotyczące prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz hodowli bydła, nie można uznać za uzasadnioną w sposób szczególnie staranny. W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja (i decyzja ja poprzedzająca) były zgodne z ww. przepisami, a skarga nie była zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że tut. Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację GDDKiA, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je, jako prawidłowe i wyczerpujące. Z uwagi na przedmiot sprawy, to jest kwestię udzielenia zezwolenia na lokalizację indywidualnego zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość skarżącego, zastosowanie w sprawie znajdował art. 29 ust. 4 ustawy o drogach, zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Hipoteza tego przepisu, a w szczególności użycie przez ustawodawcę określenia "może odmówić", wyraźnie wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne w sprawie, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które zresztą expressis verbis wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Jak wyjaśnił to organ w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Poprawnie wyjaśnił też organ, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Równie słusznym było też stwierdzenie GDDKiA, że w odniesieniu do dróg klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych – wówczas, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Wskazane i omówione przez organ uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w wyczerpująco ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym. Organ, w nawiązaniu do konkretnie wykazanych ustaleń odnośnie przeprowadzonych badań natężenia ruchu na drodze krajowej Nr [...] na przedmiotowym odcinku oraz w nawiązaniu do klasy tej drogi (drogi głównej ruchu przyspieszonego) i faktu, że nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do tej drogi krajowej (przez skrzyżowania w km [...] i [...] strona lewa), uzasadnił, że decyzja odmowna nie wykracza poza swobodne uznanie organu i nie jest dowolna. GDDKiA prawidłowo (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.) uzasadnił też swoją decyzję, wskazując na bardzo istotne w takich sprawach dbanie o zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, spoczywające na barkach zarządcy drogi i wykazanie, czemu pozytywna decyzja bezpieczeństwo w tej konkretnej sprawie naruszać by mogła. W ocenie Sądu, należycie zostało też przez organ uzasadnione dokonane wyważenia wagi interesu publicznego i indywidualnego (skarżącego) w niniejszej sprawie. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji były prawidłowe prawnie; biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w znaczeniu, jakie zjazdowi takiemu nadają przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w oparciu o stanowisko zaprezentowane przez samego skarżącego zarówno we wniosku, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze do tut. Sądu – stwierdza natomiast, że rzeczywistą przyczyną złożonego wniosku o zgodę na zjazd indywidualny do drogi publicznej Nr [...] nie było to, że nieruchomość skarżącego o nr ewid. [...] nie posiada innego dojazdu do drogi publicznej. Przyczyną, mającą uzasadniać lokalizację nowego zjazdu indywidualnego było to, że skarżący chciał skrócić dotychczasową drogę przepędu bydła z jego gospodarstwa przez drogę publiczną - na nieruchomość położoną po drugiej stronie drogi krajowej. W tym też aspekcie rację miał skarżący, że GDDKiA nie wziął pod uwagę uzasadnienia wniosku o zezwolenie na ten zjazd ("indywidualnej sytuacji skarżącego"). Rzeczywiście, organ przeprowadził szereg niewątpliwie słusznych rozważań w zakresie konieczności zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jakie spoczywają na zarządcy drogi i warunkują potencjalne udzielenie zgody. Brał jednakże pod uwagę sytuację typową, w której wnioskodawca chce uzyskać możliwość dojazdu (przez zjazd właśnie) z drogi publicznej do własnej nieruchomości. Tym niemniej, we wniosku o udzielenie zgody na zjazd indywidualny z [...] sierpnia 2019 r. skarżący nie twierdził, że zjazd służyć ma połączeniu drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiąc bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach), ale przepędowi bydła przez drogę publiczną. Zgodnie z art. 2 pkt. 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Użyte przez ustawodawcę określenie "dostęp do drogi" rozumieć należy, jako możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych działek, celem zapewnienia dojazdu (dostęp bezpośredni) lub wykorzystanie komunikacyjne innej działki, oddzielającej nieruchomość wnioskodawcy od drogi publicznej (dostęp pośredni). Jak wynika z § 3 pkt. 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) zjazdem jest część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Przepis ten nawiązuje do funkcji użytkowej, jaką ma pełnić zjazd z drogi publicznej – zapewniać dojazd do nieruchomości położonej przy drodze. Z natury więc rzeczy, zjazd indywidualny z drogi publicznej nie służy do przepędu bydła przez drogę publiczną, ale dojazdu z tej drogi publicznej do nieruchomości przy niej położonej. Zarzucany więc przez skarżącego brak uwzględnienia przez organ motywów wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego (konieczności przepędu bydła) był zasadny. Tym niemniej, ta wada uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie miała wpływu na merytorycznie zgodny z prawem sposób załatwienia sprawy przez GDDKiA. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.