II OSK 1229/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Gd 1280/03 w sprawie ze skargi B. G. i R. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Gd 1280/03 oddalił skargę B. i R. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] Powyższym postanowieniem z dnia [...] organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106. poz. 1126 ze zm.) nakazał B. i R. G. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych związanych z budynkiem realizowanym na działce nr [...] i [...] obr. [...] w R. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na nieruchomości tej znajduje się będący w stanie surowym otwartym bliźniaczy obiekt wykonany w konstrukcji murowanej z dachem drewnianym dwuspadowym. Obiekt ten został zrealizowany na podstawie dwóch odrębnych zgłoszeń dokonanych przez B. i R. G. z dnia 6 sierpnia 2001r. dotyczących budowy dwóch parterowych budynków gospodarczych przy ul. [...] w R. W dniu 22 maja 2002 r. przystąpiono do budowy obiektu. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 7 kwietnia 2003r. organ stwierdził, że zrealizowany na działkach obiekt będący w stanie surowym otwartym wykonany został niezgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. działki nr [...] i [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem L1 RP, przeznaczonym pod uprawy polowe. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach lub w pozwoleniu, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, iż z rysunków dołączonych do zgłoszenia, notatki służbowej z wizji dokonanej w dniu 7 kwietnia 2003 r. wraz z dokumentacją fotograficzną oraz okoliczności przyznanych w zażaleniu wynika, że dokonane przez skarżących odstępstwa od warunków określonych w przepisach mają charakter istotny, co uzasadniało wstrzymanie robót budowlanych. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że wbrew twierdzeniom inwestorów prowadzone przez nich roboty budowlane nie zostały zakończone, na co wskazuje notatka służbowa z przeprowadzonej w dniu 1 sierpnia 2003 r. kontroli wskazanej budowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie B. i R. G. wskazali, że już po przeprowadzeniu pierwszej wizji lokalnej prowadzonych robót i po wskazaniu przez organ zaistniałych nieprawidłowości doprowadzili obiekt do stanu zgodnego z przedłożonym szkicem. Roboty te wykonane zostały jeszcze przed wstrzymaniem robót budowlanych przez organ pierwszej instancji. W piśmie z dnia 5 grudnia 2003 r. skarżący wyjaśnili dodatkowo, że działka nr [...] o wymiarach 5,24ha, podzielona na szereg mniejszych działek, w tym na działki nr [...] i [...] ma charakter siedliskowo – rolniczy, teren tej działki jest przewidziany pod uprawy polowe z możliwością lokalizowania ogrodów działkowych. Skarżący wskazali, że organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu odnośnie zgłoszenia budowy obiektów gospodarczych. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie I instancji nie naruszają prawa. Sąd podniósł, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach mogą być wstrzymane zarówno gdy są to roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, jak i dokonania zgłoszenia. Skarżący dokonali zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną, uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Skarżący wykonali roboty w sposób istotnie odbiegający od powyższych warunków. Inwestorzy dokonali m.in. poszerzenia budynku, wykonania poddasza użytkowego zamiast nieużytkowego, cały budynek zrealizowano w formie wspólnej bryły na dwóch działkach, przy czym usunięto nośną ścianę dzielącą według projektu budynek na dwie bliźniacze części. Zmiany spowodowały znaczne zwiększenie powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej budynku oraz jego kubatury. Zamiast dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej powstał jeden obiekt, którego powierzchnia i rozpiętość stanowi sumę powierzchni i rozpiętości obu budynków. Na budowę takiego obiektu w istocie, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, niezbędne było uzyskanie pozwolenia, nawet przy założeniu, że obiekt ten jest budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną, uzupełniającym zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Sąd wskazał ponadto, że wzniesione obiekty naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonego uchwałą z dnia 29 marca 1990 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu obowiązującymi w dacie orzekania przez instancję odwoławczą nieruchomości zlokalizowane przy ulicy [...] oznaczone jako działki nr [...] i [...] obręb [...] leżą w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem L1RP na terenie upraw polowych. Stanowisko skarżących, iż realizowana przez nich inwestycja jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego jest niezasadne. Przeznaczenie działki na uprawy polowe umożliwia wykorzystanie jej jedynie pod uprawy polowe, a nie pod zabudowę obiektami gospodarczymi bądź obiektami o innym charakterze (mieszkalnym, rekreacyjnym). Odnosząc się do zarzutu niecelowości zastosowania sankcji wstrzymania robót budowlanych Sąd wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że budowa nie została zakończona, a przeciwne twierdzenia skarżących nie zostały przez nich w żaden sposób udowodnione. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji właściwie oceniły, że roboty budowlane wykonano z istotnym odstępstwem od warunków wynikających z przepisów i prawidłowo zastosowały sankcję wstrzymania robót budowlanych. Jednocześnie Sąd wskazał, że w istocie organ nadzoru budowlanego mógł rozważać zakwalifikowanie stwierdzonego stanu faktycznego jako realizacji budynku bez pozwolenia na budowę w ramach samowoli budowlanej, uzasadniającej zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący dokonali zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, od zgłoszenia tego organ nie wniósł sprzeciwu. W ocenie Sądu brak jest natomiast podstaw do uznania, że przedmiotowe obiekty powstały jako uzupełniające zabudowę zagrodową, w ramach istniejącej działki siedliskowej. Działki nr [...] i [...] nie mają charakteru działek siedliskowych, na ich terenie nie istniała żadna zabudowa zagrodowa, którą miałyby uzupełniać budowane przez skarżących obiekty. Art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i tryb zgłoszenia budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną nie znajdował zatem do przedmiotowych obiektów zastosowania, nie były one więc zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa tych obiektów bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę spełnia zatem w istocie dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego. Sąd podniósł, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, winien znaleźć zastosowanie nie rygorystyczny tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego skutkujący bezwzględną sankcją rozbiórki, lecz tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego umożliwiający dokonanie legalizacji. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w przypadku wątpliwości co do charakteru planowanego obiektu i konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz braku złej woli po stronie inwestora, który działając w dobrej wierze oczekuje od organu dokonania oceny odnośnie charakteru inwestycji. Wątpliwości budzi natomiast stosowanie trybu legalizacyjnego w sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia w celu obejścia przepisów prawa, bądź obligujących go do uzyskania pozwolenia na budowę, bądź uniemożliwiających realizację inwestycji z uwagi na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu B. i R. G. od początku nie zamierzali budować obiektów gospodarczych uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Działki nie miały charakteru siedliska i nie istniała na nich żadna zabudowa zagrodowa, czego inwestorzy musieli być świadomi. Składane przez nich wnioski oraz rzeczywisty przebieg inwestycji prowadzą do wniosku, iż rzeczywistym zamiarem inwestorów była budowa jednego budynku o innej funkcji aniżeli gospodarcza. W szczególności z pisma z dnia 22 marca 2003 r. wynika, że realizowana inwestycja miała w istocie służyć celom rekreacyjnym i leczniczym. Wybudowane obiekty nie spełniały także warunków wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach. Argumenty skarżących o budowie obiektów zgodnie z prawem, na podstawie zgłoszenia, w ocenie Sądu I instancji nie zasługują zatem na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. R., następca prawny B. i R. G. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W skardze zarzuciła wyrokowi: a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 32 i art. 2 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na naruszeniu zasady sprawiedliwości i zasady równości wszystkich wobec prawa oraz błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że do budowy przedmiotowych obiektów nie wystarczało jedynie zgłoszenie budowy oraz dowolne uznanie, że inwestor dokonując zgłoszenia nie działał w dobrej wierze; b) naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz art. 77 § 1-3 kpa poprzez niewyczerpanie materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie nowej wizji lokalnej pomimo wątpliwości co do zakresu faktycznie wykonanych robót i czasokresu zakończenia robót przez inwestora. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż inwestor zgodnie ze swoim zamierzeniem w 2001 r. zgłosił budowę dwóch parterowych budynków gospodarczych o pow. do 35m2 przy rozpiętości konstrukcyjnej do 4,8m w zabudowie bliźniaczej. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż intencją inwestora od samego początku było wybudowanie pomieszczeń związanych z produkcją rolną. W trakcie prowadzenia robót wprowadzono odstępstwa od dokonanego zgłoszenia, w żaden sposób nie zmieniono jednak pierwotnego przeznaczenia budynków. W ocenie strony skarżącej pomimo dokonanych zmian zachowane zostały wymogi, jakie winny spełniać budynki gospodarcze niewymagające pozwolenia na budowę, tj. 35 m2 powierzchni i 4,8 m rozpiętości. Podkreślono ponadto, iż inwestor działał w dobrej wierze, nie mając świadomości, iż narusza prawo, niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy co do nieprawidłowości przystąpił do likwidacji dokonanych uchybień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw . W myśl przepisu art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W związku ze sposobem zredagowania skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, iż związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami zaskarżenia ma ten skutek że jego rola ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Sąd nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa nie wymienionymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 ww. ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: -naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, -naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacji jest elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej, właściwym dla niej i nie ulegającym sanacji. Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny powinna zawierać stosownie do art. 176 cyt. ustawy m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Zarzuty nie poparte należytym uzasadnieniem to w istocie brak skargi kasacyjnej. Wymóg uzasadnienia skargi kasacyjnej oznacza obowiązek wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony. Konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało /por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. Prawnicze 2004 r., str. 251, 252/. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ten drugi zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, wskazując naruszenie przepisów postępowania przywołuje jedynie ogólnie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez wskazania jakie konkretnie przepisy zostały naruszone. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Zaniechanie w zakresie powołania konkretnego przepisu powoduje, że nie jest możliwe zbadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi. Za bezskuteczny należało uznać również zarzut naruszenia art. 77 § 1 -3 k.p.a. Sąd administracyjny nie stosował bowiem tego przepisu, a zatem nie można mu przypisać jego naruszenia. Wobec tego, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne, dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, trafności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, powołanych we wniesionym środku odwoławczym, miarodajny jest stan faktyczny sprawy będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest również na zarzucie naruszenia prawa materialnego, art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarzut ten należy uznać za niezasadny. Podniesienie go w treści skargi wynika zapewne z niezrozumienia treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak również niezrozumienia istoty sprawy administracyjnej rozpoznawanej przez organy administracji . Art. 29 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy określa jakie budynki są wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie przepis art. 30 wskazuje, które z obiektów budowlanych i robót budowlanych podlegają trybowi zgłoszenia odpowiedniemu organowi. Kwestie powyższe na tym etapie postępowania mają jedynie znaczenie pomocnicze i nie mają w istocie znaczenia dla rozstrzygnięcia prawidłowości kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji postanowień. Podstawę prawną wydanych przez organ nadzoru budowlanego postanowień w przedmiocie wstrzymania wykonania prowadzonych robót budowlanych stanowił art. 50 Prawa budowlanego. Zarzutu naruszenia tego przepisu skarżąca jednakże nie przedstawiła, uniemożliwiając tym samym sądowi kontrolę wyroku również pod katem ewentualnego naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazać należy, iż postępowanie poprzedzające wstrzymanie wykonania prowadzonych robót budowlanych ograniczało się jedynie do zbadania przesłanek określonych w art. 50 Prawa budowlanego. Oznacza to, iż organ, na podstawie wówczas obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane (przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), wstrzymywał jedynie prace budowlane, nie przesądzał jednakże na tym etapie postępowania dalszych czynności ani trybu postępowania. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą ograniczać się do ogólnikowych twierdzeń o błędnej wykładni norm konstytucyjnych, bez podania w jaki sposób naruszone zostały uprawnienia stron postępowania, w jakim postępowaniu to nastąpiło i w jaki konkretny sposób , jak również jaka jest prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu. Nie stanowi takiego uzasadnienia fakt dokonania przez sąd odmiennej od strony postępowania wykładni prawa materialnego. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)