VI SA/Wa 1010/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. z siedzibą w W., Ukraina na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako "organ", "GITD") po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako "Skarżąca", "Strona") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wspomnianą na wstępie decyzją na Stronę nałożono karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami umowy międzynarodowej lub warunkami określonymi w zezwoleniu, tj. naruszenia określonego w lp.3.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Dokonanie powyższego naruszenia stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2018 r. w [...] kontroli drogowej autobusu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. którym kierował W.L.. Kierujący prowadził pojazd w załodze z kierowcą W.T. Kierujący wykonywali przewóz osób na międzynarodowej linii regularnej [...] - [...]. Przewóz ten kierujący wykonywali w imieniu przedsiębiorcy [...] z siedzibą w [...] pod nr [...], na Ukrainie. Do kontroli kierujący okazali m. in. zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym wydane dla ww. przedsiębiorcy i licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wydaną dla czeskiego przedsiębiorcy [...]. Kierujący okazali również umowę najmu ww. autobusu będącego własnością wymienionego czeskiego przedsiębiorcy i zarejestrowanego w Czechach. Kontrolowany przewóz był wykonywany pojazdem (autobusem) zarejestrowanym w Republice Czeskiej. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. W dniu [...] grudnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - jako organ I instancji - przesłał stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w zakresie naruszenia określonego w Ip. 3.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na dokonywaniu międzynarodowego przewozu osób pojazdem niezarejestrowanym w Polsce lub na Ukrainie. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organu I instancji decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] nakładającej na Stronę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za stwierdzone naruszenie. Na skutek wniesionego odwołania powyższa decyzja została przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego uchylona decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił pełnomocnika strony o wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła jej uchylenie lub zmianę na korzyść strony, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Pełnomocnik strony wniósł także o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z powodu rażącego naruszenia prawa, a także o zwrot w trybie pilnym wraz z odsetkami nienależnie pobranej kaucji w wysokości 12.000 zł. Wydanej decyzji pełnomocnik strony zarzucił rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne oznaczenie strony i pozbawienie strony oraz jej pełnomocnika czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, a także pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Na skutek tych uchybień organu I instancji doszło do naruszenia podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 14 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika strony organ I instancji zastosował także błędną kwalifikację prawną stwierdzonego naruszenia. Według oceny pełnomocnika strony naruszenie stwierdzone podczas kontroli drogowej powinno zostać zakwalifikowane jako naruszenie określone w lp. 2.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a nie jako naruszenie określone w lp. 3.2 wymienionego załącznika, ponieważ strona jedynie nie dokonała zmiany danych zawartych w dotychczasowym zezwoleniu. Ponadto pełnomocnik strony podniósł, że według wyjaśnień strony i kierowców w dniu [...] grudnia 2018 r. na trasie [...] - [...] był wykonywany międzynarodowy przewóz osób na linii regularnej przez czeskiego przedsiębiorcę [...]. Zdaniem pełnomocnika strony fakt ten potwierdza wykonywanie skontrolowanego przewozu pojazdem należącym do ww. spółki i okazanie do kontroli wypisu z licencji należącej do tej spółki. Pełnomocnik strony wskazał również, że w dniu [...] grudnia 2018 r. zostało wydane zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym na linii [...] - [...] realizowane przez stronę i ww. spółkę. Zatem skoro ww. spółka posiadała własne zezwolenie i na podstawie tego zezwolenia wykonywała skontrolowany przewóz drogowy, a także dokonała zgłoszenia zmian danych w 14-dniowym terminie określonym w art. 22b ustawy o transporcie drogowym, więc podczas wykonywania skontrolowanego przewozu nie doszło do żadnego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że strona skarżąca w dniu kontroli wykonywała przewóz osób na linii regularnej. Kierujący pojazdem W.L. w załodze z W. T. w imieniu strony wykonywali międzynarodowy przewóz drogowy osób z Ukrainy do Czech. Przewóz ten wykonywali na linii regularnej [...] - [...] na podstawie zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Wymienione zezwolenie zostało wydane dla strony skarżącej. Przewóz był wykonywany autobusem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Jak wynika z kserokopii dowodu rejestracyjnego pojazdu, autobus ten był zarejestrowany na terytorium Czech. Natomiast strona użytkowała pojazd na podstawie umowy najmu autobusu z dnia [...] listopada 2017 r. zawartej z przedsiębiorcą [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...]. Wymieniona spółka nie była jednocześnie przedsiębiorcą współpracującym ze stroną przy wykonywaniu przewozów osób na ww. linii regularnej, co wynika z treści wymienionego zezwolenia. Kontrolowany przewóz drogowy strona wykonywała autobusem zarejestrowanym na terytorium innego państwa, nie będącego stroną umowy z dnia [...] maja 1992 r. zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych (M.P. z 2002 r. nr 6 poz.125). Z umowy tej wynika, że wykonywanie ww. przewozu może mieć miejsce pojazdem zarejestrowanym w jednym z umawiających się krajów, tj. w Polsce lub na Ukrainie. Uzupełniony przez organ odwoławczy materiał dowodowy – zdaniem GITD - nie pozostawia wątpliwości, że skontrolowany przewóz drogowy był wykonywany na podstawie zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym i rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do tego zezwolenia. Zarówno wymienione zezwolenie jak i jego rozkład jazdy zostały okazane do kontroli. Są to te same dokumenty, których kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem organ odwoławczy otrzymał z Biura Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego. Organ wskazał również, że art. 1 ust. 1 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych wskazujący gdzie mają być zarejestrowane pojazdy, którymi przedsiębiorca będzie wykonywał przewozy drogowe, nie nakłada na przedsiębiorcę obowiązku zarejestrowania tego pojazdu w kraju, w którym przedsiębiorca prowadzi swoją działalność i ma siedzibę. Jedynym wymogiem nałożonym na przedsiębiorcę jest zarejestrowanie pojazdu na terytorium jednej ze stron ww. umowy. W przypadku tej umowy tymi krajami są Polska i Ukraina. Skontrolowany autobus był zarejestrowany na terytorium Czech, a także był własnością czeskiego przedsiębiorcy [...]. Ten przedsiębiorca nie był także współpracownikiem strony przy wykonywaniu przewozów osób na linii regularnej [...] — [...] na podstawie zezwolenia nr [...]. Organ zaznaczył, że strona miała jedynie tytuł prawny do użytkowania skontrolowanego autobusu, ponieważ wynajęła go od właściciela. Zatem wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skontrolowany przewóz drogowy osób był wykonywany z naruszeniem przepisu art. 1 ust. 1 ww. umowy międzynarodowej. Zdaniem organu odwoławczego, w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji strona miała zapewnione prawo do czynnego udziału w tym postępowaniu, ponieważ pismem z dnia [...] marca 2019 r. organ I instancji zawiadomił stronę reprezentowaną przez pełnomocnika o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu i poinformował ją o treści art. 10 § 1 k.p.a. dotyczącej prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego prawa strona skorzystała składając stosowne wyjaśnienia. Organ I instancji pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. zawiadomił stronę także o zakończeniu postępowania dowodowego i ponownie poinformował ją o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz umożliwił jej wypowiedzenie się odnośnie zebranych dowodów. Zdaniem GITD wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, co potwierdza treść tego przepisu, bowiem dotyczy decyzji ostatecznych. Natomiast przedmiotowa decyzja nie jest decyzją ostateczną, ponieważ w terminie do złożenia odwołania od tej decyzji takie odwołanie zostało złożone, więc rozpatrzenie wymienionego wniosku stanowiłoby naruszenie wymienionego przepisu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji właściwie ustalił stronę przedmiotowego postępowania. Skontrolowany przewóz drogowy osób mógł być wykonywany na podstawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Takie zezwolenie nr [...] okazane w dniu kontroli na linii regularnej [...] – [...] zostało udzielone tylko stronie, a czeska spółka [...] nie była w nim wymieniona i nie była współpracownikiem strony przy wykonywaniu przewozów na ww. linii. Strona w celu realizacji przewozów wynajęła od ww. czeskiej spółki kontrolowany autobus, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy umowa najmu autobusu z dnia [...] listopada 2017 r. Umowa ta została zawarta przez stronę z właścicielem pojazdu tj. spółką [...]. Natomiast fakt posiadania przez ww. spółkę licencji wspólnotowej nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Także zarzut błędnego zakwalifikowania przez organ I instancji przedmiotowego naruszenia okazał się niezasadny. Załączona do odwołania kopia zezwolenia nr [...] regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym na linii regularnej [...] - [...] nie była zmienionym zezwoleniem nr [...], lecz nowym zezwoleniem wydanym dla innego przedsiębiorcy niż strona. Inny okazał się także przebieg linii według zezwolenia [...], co potwierdza wniosek dołączony do odwołania. Z treści tego wniosku wyraźnie wynika, że jest to wniosek o wydanie zezwolenia na nową linię regularną, a wniosek złożyła spółka [...]. Zatem zezwolenie [...] nie zostało wydane na skutek zgłoszenia spółki [...] jako współpracownika przy realizacji przewozów na podstawie zezwolenia nr [...] na linii regularnej [...] - [...]. Tym samym nie miało w tym przypadku miejsca naruszenie określone w Ip. 2.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu, także wniosek dotyczący zwrotu kaucji pobranej od strony nie mógł zostać uwzględniony. Warunki zwrotu takiej kaucji reguluje przepis art. 94 ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że kaucja mogłaby zostać stronie zwrócona tylko w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności przez organ administracji lub przez sąd administracyjny. Wówczas zwrotu kaucji dokonuje się w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu. Na ww. decyzję Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym poprzez: - zastosowanie błędnej kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia, gdyż organ zakwalifikował naruszenia jako L.p. 3.2. zał. Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, gdy w rzeczywistości w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie L.p. 2.9. zał. nr 3 do tej ustawy. Strona wniosła jednocześnie o zmianę zaskarżonej decyzji na jej korzyść, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i przekazanie organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów strona ponowiła argumentację przedstawioną w tej sprawie w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje merytoryczne stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Stan faktyczny tej sprawy ustalono i oceniono prawidłowo, a wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego nie nasuwa istotnych zastrzeżeń. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy prawidłowo została na Skarżącą nałożona kara pieniężna w wysokości 12.000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami umowy międzynarodowej lub warunkami określonymi w zezwoleniu, tj. naruszeniem określonym w lp.3.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Dokonanie powyższego naruszenia stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2018 r. kontroli drogowej autobusu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierujący wykonywali przewóz osób na międzynarodowej linii regularnej [...] – [...] w imieniu przedsiębiorcy [...] z siedzibą w [...] pod nr [...], na Ukrainie. Do kontroli kierujący okazali m. in. zezwolenie nr [...]na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym wydane dla ww. przedsiębiorcy i licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wydaną dla czeskiego przedsiębiorcy [...]. Kierujący okazali również umowę najmu ww. autobusu będącego własnością wymienionego czeskiego przedsiębiorcy i zarejestrowanego w Republice Czeskiej. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Jak prawidłowo wywiódł organ, zgodnie z art. 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009, warunki wykonywania przewozów osób na liniach regularnych pomiędzy Państwami Unii Europejskiej regulują umowy międzynarodowe zawarte przez Unię, a w przypadku braku takich umów, umowy dwustronne zawarte przez kraje pomiędzy którymi takie przewozy są wykonywane. W przypadku przewozów wykonywanych na Ukrainę, taka umowa nie została zawarta przez UE. Umowa dwustronna została zawarta w dniu [...] kwietnia 1993 r. w [...] między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Ukrainy (umowa opublikowana w Monitorze Polskim z 2002 r. nr 6 poz. 125). Warunki wykonywania przewozów regularnych reguluje art. 3 wymienionej umowy. Przepis art. 3 ust. 1 ww. umowy wskazuje również, że przewozy te mogą być wykonywane tylko pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej ze stron umowy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Skarżąca wykonywała międzynarodowy przewóz drogowy osób z Ukrainy do Czech, na podstawie posiadanego zezwolenia [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Przewóz dokonywany był autobusem marki [...] o nr [...] . Na podstawie dowodu rejestracyjnego ustalono, że autobus ten został zarejestrowany na terytorium Republiki Czeskiej, zaś Skarżąca użytkowała go na podstawie okazanej w trakcie kontroli umowy najmu autobusu z dnia [...] listopada 2017 r., zawartej z przedsiębiorcą [...] z siedzibą w [...]. Wymieniona spółka nie była przy tym przedsiębiorcą współpracującym ze Skarżącą przy wykonywaniu przewozów osób na ww. linii regularnej, gdyż brak jest takiej adnotacji w treści wskazanego wyżej zezwolenia. Powyższe ustalenia organu należy uznać za obiektywne, gdyż znajdują bezpośrednie oparcie w materiale dowodowym sprawy. W tym stanie faktycznym uznać należało, że Skarżąca wykonywała przewóz drogowy autobusem zarejestrowanym na terytorium innego państwa (Republiki Czeskiej), nie będącego stroną przytoczonej powyżej umowy, zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych z dnia [...] maja 1992 r. Wykonywanie takiego przewozu (pojazdem zarejestrowanym w innym państwie) pozostaje zatem niezgodne z wymienioną powyżej umową międzynarodową. Stosownie do treści lp. 3.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami umowy międzynarodowej lub warunkami określonymi w zezwoleniu sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 12.000 zł. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zaklasyfikował przedmiotowe naruszenie jako podlegające ww. sankcji, gdyż przedłożone przez Skarżącą zezwolenie o nr [...] na regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym na linii regularnej [...] - [...] nie jest zmienionym zezwoleniem nr [...], lecz nowym zezwoleniem wydanym dla czeskiej spółki [...] na nową linię regularną, gdyż wniosek ten złożyła spółka czeska, a nie Skarżąca. Okoliczność tę potwierdza także inny przebieg nowej linii regularnej według zezwolenia [...]. W konsekwencji organ słusznie uznał, że zezwolenie [...]nie zostało wydane na skutek zgłoszenia spółki [...] jako współpracownika Skarżącej przy realizacji przewozów na podstawie zezwolenia nr [...], w związku z czym w tym przypadku nie miało miejsca naruszenie określone w Ip. 2.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, podlegające innej sankcji administracyjnej. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadził bowiem i poddał ocenie cały materiał dowodowy sprawy w sposób wyczerpujący oraz wskazał na jakiej podstawie nałożona została na Skarżącą kara pieniężna. Zauważyć ponadto należy, że w tej sprawie Skarżąca nie przedstawiła dowodów na potwierdzenie, że do przedmiotowego naruszenia doszło na skutek okoliczności od niej niezależnych. W konsekwencji powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).