II SA/Ol 999/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Iławie na uchwałę Rady Miejskiej w Suszu z dnia 23 marca 2006 r. nr XXXVII/215/2006 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Susz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Nr XXXVII/215/2006 Rady Miejskiej w Suszu z dnia 23 marca 2006 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Susz w części obejmującej: - § 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 13, pkt 14, pkt 15, pkt 16 i pkt 17 - § 12 ust. 2 - § 20 ust. 1 pkt. 1 a, b i c. 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku UZASADNIENIE W dniu 23 marca 2006r. Rada Miejska w Suszu podjęła uchwałę nr XXXVII/215/2006 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Susz. Skargę na powyższy akt wniósł Prokurator Rejonowy w I., podnosząc zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zawarcie w § 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 13, pkt 14, pkt 15, pkt 16 i pkt 17 definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy upoważnienie nie udziela kompetencji radzie gminy do formułowania definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej oraz innych ustawach. Ponadto Prokurator zarzucił przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisie § 12 ust. 2 i § 20 ust. 1 pkt 1 a, b i c, w którym przytoczono nałożone innymi ustawami obowiązki i zakazy, do której regulacji rada gminy nie miała upoważnienia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów w związku z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera zamknięty katalog zagadnień, które rada gminy może regulować w drodze regulaminu. Zatem rada gminy została upoważniona do szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku w gminach, lecz tylko w zakresie ściśle określonym. Granice regulacji stosunków prawnych przez przepisy prawa miejscowego zakreśla wskazana ustawa, będąca podstawą do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Ponadto podkreślono, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP statuującego fundamentalną dla demokratycznego państwa prawa zasadę legalizmu, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Należy zatem stwierdzić, iż podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej rada gminy, jako jeden z organów szeroko rozumianej władzy, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w ustawowym upoważnieniu. W § 3 pkt 4, pkt 13 i pkt 14 przedmiotowej uchwały wbrew obowiązującym w tym zakresie zasadom, dokonano powtórzenia definicji pojęć występujących w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach takich, jak nieczystości ciekłe, zbiorniki bezodpływowe oraz właściciele nieruchomości. Powołując się na wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009r. wskazano, iż postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Naruszenie tej zasady powoduje nieważność zapisów powtarzających normy ustawowe. Ponadto podniesiono, iż w § 3 pkt 1, pkt 2, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 15, pkt 16 i pkt 17 przedmiotowej uchwały zawarto definicje pojęć używanych przez akty prawne rangi ustawy zmieniając przy tym ich zakres znaczeniowy oraz definiowano pojęcia użyte lub zdefiniowane w ustawach. Tymczasem przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w żaden sposób nie upoważniają rady gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach pojęć, którymi posługuje się ustawa bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawy nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w tym zawartych w ustawie upoważniającej. Rada Miejska w Suszu poprzez sformułowanie definicji pojęć uprzednio zdefiniowanych w ustawach lub przez nie używanych – nie posiadając w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy – nadała nowe znaczenie tym pojęciom lub odesłała do definicji już w ustawach zawartych. Jednocześnie wskazując na wyrok NSA z dnia 21 lutego 2010r. podniesiono, iż powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych albo ich "dostosowywanie" w ocenie tej rady w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Skarżący wskazał również, iż w § 12 ust. 2 uchwały organ ustanowił zakaz spalania jakichkolwiek odpadów w pojemnikach i koszach na odpady. Regulacja ta nie wynika jednak z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zakaz spalania odpadów poza spalarniami uregulowany jest w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, brak jest zatem podstaw do regulacji tych zagadnień w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy. Z kolei w § 20 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w Suszu wskazuje obowiązki właścicieli psów, w tym obowiązek opłacania podatku od posiadania psów, którego wysokość ustala corocznie rada gminy, uzyskania zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną oraz systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie. Jednak wszystkie te obowiązki wynikają z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej – ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zatem brak jest podstaw do uregulowania tej materii w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie. Kwestionowane zapisy uchwały Rady Miejskiej w Suszu w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Susz wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy zatem stwierdzić, iż Rada Miejska w Suszu nie mając uprawnienia do ich wprowadzenia wydała przepisy z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Susza wyjaśnił, iż po przeanalizowaniu skargi przystąpiono do prac mających na celu poprawienie zaskarżonej uchwały i usunięcie wskazanych w skardze nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga jest zasadna. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, iż wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące kwestii wymienionych w pkt 1-8 ust. 2 art. 4 cytowanej ustawy. Należy przy tym podkreślić, iż wskazany katalog spraw musi być traktowany ściśle. Jest to katalog zamknięty, wyznaczający dokładnie zakres kompetencji organu. Jednocześnie jest to katalog wyczerpujący, tzn. uchwalając regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Go 471/06, publ. Dz.Urz.Lubus 2007/3/55). Określenie "regulamin określa" prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, iż zapisy przedmiotowego regulaminu musza bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010r. (Sygn. akt II OSK 1930/09,niepubl.) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Zatem regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. (Sygn. akt II SA/Wr 585/06, LEX nr 243159), podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W ramach wskazanej wyżej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia pojęć ustawowych – zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1256/09,niepubl.). Zakaz powtarzania regulacji ustawowych wynika również z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100 poz. 908) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Odmienne interpretowanie pojęć zawartych w ustawie, czy też regulowanie pewnych kwestii inaczej niż uczynił to ustawodawca również stanowi naruszenie prawa. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, iż akt prawa miejscowego jako wydany na podstawie upoważnienia ustawowego nie może naruszać delegacji ustawowej. Przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej, kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów. Analiza materiału aktowego niniejszej sprawy bezsprzecznie wskazuje, iż Rada Miejska w Suszu wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nałożone kwestionowaną uchwałą obowiązki nie mieszczą się w żadnej z materii, o jakich mowa w przywołanym przepisie ustawy. Z treści zaskarżonych przepisów uchwały wynika jednoznacznie, iż wydający je organ dokonał powtórzenia definicji pojęć uprzednio już zdefiniowanych w ustawach. Pojęcie odpadów niebezpiecznych, a także odpadów komunalnych zostały wyjaśnione w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243). Z kolei zwierzęta bezdomne, zwierzęta domowe i zwierzęta gospodarskie definiuje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), a sprawy z zakresu hodowli oraz zachowania zasobów genetycznych, oceny wartości użytkowej i hodowlanej, prowadzenia ksiąg hodowlanych i rejestrów, a także nadzoru nad hodowlą i rozrodem zwierząt gospodarskich reguluje ustawa z dnia 29 czerwca 2007r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2007r. Nr 133, poz. 921 ze zm.). Ponadto w § 3 uchwały zamieszczone zostały definicje m.in. takich pojęć jak: właściciele nieruchomości – pojęcie definiowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, odpady wielkogabarytowe – pojęcie m.in. z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) oraz z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. Nr 191, poz. 1595), odpady ulegające biodegradacji – art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach, zbiorniki bezodpływowe – art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nieczystości ciekłe – art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niedopuszczalny jest również zakaz ustanowiony w § 12 ust. 2 uchwały, w którym zabrania się spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów. Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) określają bowiem obowiązki właścicieli nieruchomości oraz sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej obiektów budowlanych. Z kolei zakaz termicznego unieszkodliwiania odpadów w jakimkolwiek innym urządzeniu poza spalarniami został uregulowany w art. 44 ust. 1 w zw. z art. 71 ustawy o odpadach. Z kolei obowiązek corocznego obowiązkowego szczepienia psa przeciw wściekliźnie wprowadzony w § 20 ust. 1 pkt a uchwały, wynika z art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, zaś opłacanie podatku od posiadania psów wynika z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002r. Nr 9, poz. 84 ze zm.), a zakres podmiotowy i przedmiotowy § 20 ust. 1pkt c, który wprowadza obowiązek posiadania zezwolenia burmistrza na utrzymanie psa rasy uznawanej za agresywną reguluje ustawodawca w art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt oraz w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687 ze zm.). Oznacza to, że nie jest to materia regulowana prawem miejscowym. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż Rada Miejska w Suszu w sposób istotny wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzając i uzupełniając w przepisach regulaminu przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Nie jest bowiem dopuszczalne jest powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999r. (Sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) trzeba liczyć się z tym, iż powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W związku z powyższym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów uchwały na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.