II OSK 1517/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1795/09 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1795/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. N. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2009r., utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] maja 2009r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] października 2001r. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie z dnia [...] marca 2001r. ustalającą brak podstaw do stwierdzenia u T. N. choroby zawodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że T. N. wnioskiem z dnia 18 listopada 2008r. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2001r. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa., o których zaistnieniu dowiedziała się z pisma Ministra Zdrowia z dnia 7 kwietnia 2008r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. organ wznowił postępowanie, uznając, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu. Sąd podkreślił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 kpa bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 kpa. Podstawą tego postępowania jest, zgodnie z art. 149 § 2 kpa, postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, albo ją uchyla i wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty - art. 151 § 1 kpa. Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej następuje, gdy organ stwierdzi, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] października 2001 r., wskazując jako podstawy wznowienia przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa. Badając zaistnienie przesłanek wznowieniowych organ wyjaśnił, iż wskazane przez T. N. zaświadczenie z dnia 6 listopada 2008r., stwierdzające przewlekłe przerostowe zapalenie krtani i niedowład mięśni fonacyjnych, nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż dokument ten nie istniał w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2001r. a nadto nie pochodzi od jednostki uprawnionej do orzekania w sprawach chorób zawodowych. Także przedłożona przez wnioskodawczynię dodatkowa dokumentacja lekarska była przedmiotem analizy jednostki orzeczniczej w Olsztynie przed wydaniem opinii w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W ocenie organu wskazana przez T. N. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 kpa nie mogła także stanowić podstawy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2001r., gdyż w sprawie nie stwierdzono, aby dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Podnoszone przez skarżącą pominięcie, przez lekarzy orzeczników, wyników badań z przychodni Szpitala Wojskowego w Olsztynie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Organ podkreślił, iż przesłanka ta musi być poparta przedłożeniem właściwemu organowi dowodu w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Organ nadto wyjaśnił, iż rozpoznanie lekarskie zawarte w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 12 lutego 1999r. wydanej przez Szpital Wojskowy w Olsztynie było już przedmiotem oceny przez organ inspekcji sanitarnej, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 25 października 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 644/06 wskazał, iż karta informacyjna ze szpitala wraz z późniejszym skierowaniem stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie choroby zawodowej. Sąd w tym wyroku, odnosząc się do zarzutu T. N. pominięcia rozpoznania uprawnionej placówki, tj. 103 Szpitala Wojskowego w Olsztynie, uznał go za nieuzasadniony. Wskazał, iż zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, szpital dokonuje rozpoznania choroby zawodowej wówczas, gdy pracownik na skutek wystąpienia ostrych objawów choroby jest leczony w szpitalu. W przypadku skarżącej, która ubiegała się o uznanie jej schorzenia za chorobę zawodową wymienioną w poz. 7 wykazu chorób zawodowych załącznika do cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 198r. - taka sytuacja nie miała miejsca. U skarżącej nie można mówić o wystąpieniu ostrych objawów. Pogląd ten został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 118/07 oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do kolejnej wskazanej przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 2 kpa organ I instancji wyjaśnił, iż wznowienie postępowania na podstawie stwierdzenia, że decyzja wydana została w wyniku przestępstwa możliwe jest w sytuacji, gdy zostaną spełnione łącznie trzy warunki: a) musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa; b) stwierdzony jest on prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu; c) pomiędzy wydaniem decyzji, a popełnieniem przestępstwa istnieje związek przyczynowy. Żaden z wyżej przywołanych warunków dla wznowienia postępowania w niniejszej sprawie nie miał miejsca. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż postępowanie było przeprowadzone wnikliwie, podzielił także ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji, iż w sprawie nie wystąpiła żadna z podstaw do wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa wyjaśnił, iż w toku postępowania, po zawiadomieniu przez organ, skarżąca dwukrotnie zapoznawała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w dniach 29 kwietnia i 19 maja 2009 r. W ocenie Sądu w toku wznowionego postępowania organ bardzo wnikliwie, przeanalizował podane przez skarżącą przyczyny wznowienia i prawidłowo uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż nie wystąpiła żadna z podstaw wznowienia postępowania wskazana przez T. N.. Ustalenia te nie budzą kontrowersji, a decyzja organu odwoławczego podjęta została po prawidłowo przeprowadzonej analizie materiału dowodowego. Prawidłowa jest także dokonana ocena prawna ustalonego stanu faktycznego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że podstawowy zarzut dotyczy pominięcia przez organ administracji wskazanych przez skarżącą wyników badań laryngologiczno-foniatrycznych pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem celem wznowieniowego postępowania jest ustalenie, czy postępowania zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie tej wadliwości. Skarżąca domagając się dopuszczenia jako dowodu w sprawie wskazanych przez siebie wyników badań z dnia 15 lutego 2006r., 30 września 2008r. i 6 listopada 2008r., które jej zdaniem stanowią nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody w sprawie całkowicie pomija fakt, iż te nowe okoliczności i dowody muszą istnieć już w chwili wydawania przez organ administracji decyzji ostatecznej (co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu [...] października 2001r.), a nie były znane organami w chwili orzekania. Nie bez znaczenia jest też fakt, iż tylko opinie lekarskie uprawnionych jednostek orzeczniczych mają walor dowodu w postępowaniu w przedmiocie ustalenia choroby zawodowej. Reasumując Sąd stwierdził, że organ niewadliwie ustalił, iż w sprawie nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania i działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010r. wniosła T. N., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. skarżąca, reprezentowana przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi podczas, gdy istniały przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, dające podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej, która została wydana z naruszeniem art. 15 kpa, ustanawiającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie skarżącej merytorycznego rozpoznania sprawy na skutek złożonego przez nią odwołania od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] maja 2008r., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że Sąd pominął okoliczność, że wskazane przez skarżącą wyniki badań stanowią nowe dowody, które mogą naświetlać okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydawania decyzji ostatecznej lecz nieznane wówczas organowi. Odrzucenie wskazanych przez skarżącą dowodów wyłącznie poprzez odwołanie się do dat przeprowadzonych badań prowadzi do nieuwzględnienia w ramach orzekania istnienia przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji organu odwoławczego. Zdaniem skarżącej, w szczególności wynik badania przeprowadzonego przez lek. Marię Kulikowską-Kamińską, stwierdzający u skarżącej przewlekłe przerostowe zapalenie krtani i niedowład mięśni fonacyjnych (czyli chorobę zawodową wymienioną w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, mającego zastosowanie w sprawie niniejszej) potwierdza jedynie okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznaną organowi, tj., że schorzenie skarżącej jest chorobą zawodową. Aby formalnie uznać istnienie choroby zawodowej, konieczne jest przeprowadzenie nowych badań skarżącej w ramach wznowionego postępowania. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 15 kpa wskazała, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy merytorycznie i oparł się wyłącznie na argumentacji organu I instancji i przytoczeniu jego ustaleń. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wskazał, że Sąd I instancji, wbrew dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., naruszając art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. nie uwzględnił tej okoliczności w orzeczeniu, która to okoliczność, podobnie jak naruszenie przez organ odwoławczy art. 15 kpa, musiałaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co potwierdza art. 78 Konstytucji RP, będący wyrazem wysokiej rangi przypisywanej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w państwie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyłącznym zarzutem skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej jest zarzut naruszenia przez sąd administracyjny przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie jest zasadny podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 15 kpa. Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie obejmowała decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, ostatecznej decyzji ustalającej brak podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Badając legalność tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że organ niewadliwie ustalił brak podstaw wznowienia postępowania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Kontrola zaskarżonego wyroku w zakresie określonym w kasacji nie prowadzi do wniosku o wadliwości dokonanej w tym względzie przez Sąd I instancji oceny i nie daje podstaw do jej zakwestionowania. Stan faktyczny sprawy został słusznie uznany za wyjaśniony w warunkach niniejszej sprawy. Strona skarżąca nie wskazała we wniesionej skardze kasacyjnej, ani wcześniej przed Sądem I instancji żadnych takich dowodów, które pozwalałyby uznać, że "wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję" (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które nieznane były organowi w chwili orzekania powinny istnieć już w dniu wydawania przez ten organ decyzji ostatecznej, w sprawie niniejszej w dniu [...] października 2001r. Złożone w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, wyniki badań skarżącej z dnia 15 lutego 2006r., dnia 30 września 2008r., dnia 6 listopada 2008r. (lek. M. Kulikowska-Kamińska), przeprowadzone przez lekarzy niebędących uprawnionymi jednostkami orzeczniczymi nie mogą być uznane za nowe dowody stanowiące podstawę wznowienia postępowania, gdyż nie istniały w dniu wydania decyzji. Jeżeli w ocenie skarżącej w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, to okolicznością tą nie może być sam "wynik badania", przeprowadzonego po wydaniu decyzji, lecz co najwyżej fakt wynikający z tego badania. W sprawie niniejszej jednak część złożonych przez skarżącą wyników badań znana była organowi wydającemu decyzję z dnia [...] października 2001r., co zostało potwierdzone przez Wojewódzki Zespół Medycyny Przemysłowej w Olsztynie w dniu [...] maja 2009r., zaś pozostałe wyniki badań dotyczą stanu zdrowia skarżącej w dacie ich wykonania, czyli kilka lat po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2001r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca była badana przez uprawnione jednostki orzecznicze w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] października 2001r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie z dnia [...] marca 2001r., a celem badania było ustalenie występowania u niej choroby zawodowej, wymienionej w mającym wówczas zastosowanie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. Za chorobę zawodową narządu głosu (poz. 7 wykazu) mogły być uznane jedynie guzki śpiewacze, niedowład fałdów głosowych i zmiany przerostowe w krtani, których nie stwierdzono u skarżącej badaniem laryngologicznym, foniatrycznym i videostroboskopowym. Nie stwierdzono w związku z tym występowania u T. N. choroby zawodowej, a decyzja wydana została na podstawie opinii i stanu zdrowia skarżącej. Aktualny stan zdrowia skarżącej, wynikający z przedłożonych wyników badań nie może być wobec tego uznany za nowy dowód lub nową okoliczność faktyczną, dającą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że organ orzekając o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] października 2001r. nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nie jest także uprawniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 15 kpa. Główny Inspektor Sanitarny rozpoznając odwołanie T. N. ocenił dowody zgromadzone przez organ I instancji i uznał je wystarczające do wydania decyzji o jej utrzymaniu. Nie można zatem uznać, że nie rozpoznał sprawy merytorycznie. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu, określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a., po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.