I GSK 1138/20

SENTENCJA Dnia 9 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 138/20 w sprawie ze skargi Ł. N. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. N. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 138/20 oddalił skargę Ł. N. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] marca 2019 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny projektu "[...]". Skargę kasacyjną – powołując się na treść art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014–2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1341 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) – wniósł skarżący zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w związku z: a) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, b) art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z § 6 ust. 9 lit. g) Regulaminu Konkursu, przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 565/18 z dnia 17 kwietnia 2018 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Konkursu, zmienionej uchwałą nr 611/18 z dnia 25 kwietnia 2018 r. (dalej: Regulamin Konkursu), c) art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej w związku z § 6 ust. 10 lit. a) i c) Regulaminu Konkursu; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 i § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy (dalej: rozporządzenie) przez ich niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym wniósł o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, b) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, c) przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w żadnej części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie wnosząc jednocześnie o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu; żadna z nich nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Według art. 193 zdanie drugi p.p.s.a. uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W tej sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych art. 141 § 1 w zw. z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego albowiem stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Skarżący w uzasadnieniu zarzutu nr 1 petitum skargi kasacyjnej podnosi, że koszty kwalifikowane zostały zaplanowane prawidłowo i w odpowiedniej wysokości, gdyż przeprowadził dogłębną analizę rynku i nie zgadza się ze stwierdzeniem, że koszty tych szkoleń zostały zawyżone, zaś szkolenia przyjęte do porównania przez organ i uwzględnione przez Sąd dotyczyły okresu późniejszego i nie odpowiadały specyfice szkolenia. Skarżący stoi na stanowisku, że winien zostać wezwany do poprawy błędów/braków formalnych w tym zakresie godnie z Regulaminem Konkursu. Z kolei w zakresie kryterium Wykonalność instytucjonalna skarżący stwierdził, że wybór i zasadność sprzętu planowanego do zakupu została określona w oparciu o § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d) rozporządzenia, w którym określono warunki bytowe, jakie należy zapewnić w rodzinnym domu pomocy, co pominął organ i Sąd. Pominięta została również, w ocenie skarżącego, treść § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w rodzinnym domu pomocy usługi bytowe i opiekuńcze realizowane są bezpośrednio przez osobę, która prowadzi rodzinny dom pomocy. Skarżący dostrzegł i to, że błędnie przyjęto, że analiza finansowa została przeprowadzona niezgodnie z wytycznymi dokumentacji projektowej i w niewystarczający sposób. Skarżący twierdzi także, że zapewniona jest także trwałość projektu, bowiem dostatecznie wykazał zabezpieczenie środków niezbędnych do zrealizowania projektu, a nawet jeśli nie, należało go wezwać do uzupełnienia braków wniosku. Uważa także, że wykazał, że adaptacja budynku będzie dotyczyła tylko części służącej usługom społecznym, skoro wydatki związane z częścią mieszkalną nie zostały ujęte w budżecie projektu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do kryterium nr 4, tj. Wykonalność finansowa/ekonomiczna projektu, WSA trafnie podkreślił, że w projekcie brak pełnej analizy rynku, prezentacji metodyki ustalania wartości szacunkowej kosztów projektu w odniesieniu do innych kosztów niż wynikające z kosztorysu inwestorskiego, w szczególności organ prawidłowo zakwestionował przyjęty przez stronę koszt 10-godzinowego szkolenia pracownika znacznie przekraczający ceny rynkowe takich szkoleń. Raz jeszcze podnieść należy, że rozbieżność procentowa wartości szkoleń zaplanowanych w ramach wniosku o dofinansowanie ze wskazanymi w uchwale nr 306/19 z 13 marca 2019 r. jest tak duża, że bez związku jest okres, z którego cennik szkoleń pochodzi. Analizując wskazaną przez wnioskodawcę wartość dla szkolenia należy wskazać, że wartość tego szkolenia w przeliczeniu na 1 godzinę wynosi 369 zł, natomiast szkolenia wskazane przez IZ RPO WŁ w przeliczeniu na 1 godzinę wynoszą 31,20 zł. Skarżący powołuje się na fakt, że przedstawione przez organ przykładowe szkolenia nie odpowiadają specyfice szkoleń wybranych przez skarżącego do projektu, jednak nie uzasadnia powyższego stwierdzenia, nie wskazuje na jakiekolwiek konkretne różnice między szkoleniami, które nie pozwalają porównać obydwu szkoleń. Z kolei podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej oraz § 6 ust. 10 lit. a) i c) Regulaminu Konkursu przez niewezwanie skarżącego do poprawy błędów/braków formalnych nie jest zasadny z uwagi na fakt, że zgodnie z wymienionymi przez skarżącego punktami regulaminu konkursu, poprawione mogą zostać jedynie zapisy wniosku, w zakresie części kryteriów, na etapie oceny formalnej wniosku, podczas gdy wniesiony protest dotyczy oceny merytorycznej wniosku. Ocena formalna wniosku stanowi l-szy etap oceny, który skarżący przeszedł pomyślnie. Trafnie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – odniesieniu do kryterium Wykonalność instytucjonalna projektu, WSA uznał za uzasadnione w kontekście doświadczenia życiowego i zasadności planowanego zakupu sprzętu w odniesieniu do grupy docelowej korzystającej z projektu. Oceniający trafnie wskazali na brak zakupów sprzętu w postaci łóżek regulowanych elektrycznie czy innego sprzętu ułatwiającego codzienne funkcjonowanie osób w podeszłym wieku. Skarżący powołuje się, analogicznie jak w skardze, na rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 maja 2012 r., uzasadniając zgodność inwestycji z jego zapisami. Jednakże, należy wskazać, że w rozstrzygnięciu Uchwały i rozstrzygnięciu Sądu zakwestionowana została racjonalność założeń kupowania m.in. kuchenki gazowo-elektrycznej z piekarnikiem dla osób, o których sam wnioskodawca w treści wniosku pisał, że wymagają wzmożonej opieki ze względu na znaczne ograniczenie w codziennym funkcjonowaniu, wynikające z podeszłego wieku i niepełnosprawności, a nie kupowania np. łóżek rehabilitacyjnych. Nie została natomiast zakwestionowana zgodność z prawem planowanych zakupów, w szczególności zaś zgodność z wymaganiami cytowanego przez wnioskodawcę rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 maja 2012 r. Słusznie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – WSA uznał, że trafnie eksperci zarzucili skarżącemu brak posiadania wystarczającej ilości odpowiednio przeszkolonej kadry mogącej zapewnić całodobową opiekę nad 8 osobami w podeszłym wieku. Skarżący powołuje się na § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w rodzinnym domu pomocy usługi bytowe i opiekuńcze realizowane są bezpośrednio przez osobę, która prowadzi rodzinny dom pomocy. Jednak przepis ten stanowi tylko, że "Rodzinny dom pomocy świadczy usługi bytowe i opiekuńcze w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, którego właścicielem lub najemcą jest osoba fizyczna prowadząca rodzinny dom pomocy, w którym ta osoba zamieszkuje." Zatem przepis ten dotyczy kwestii tego, w jakim budynku ma być prowadzony rodzinny dom pomocy – a mianowicie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, którego właścicielem lub najemcą jest osoba fizyczna prowadząca rodzinny dom pomocy, w którym ta osoba zamieszkuje. Przepis ten wbrew twierdzeniom Skarżącego nie stanowi natomiast, że w rodzinnym domu pomocy usługi bytowe i opiekuńcze realizowane są bezpośrednio przez osobę, która prowadzi rodzinny dom pomocy. Ponadto skarżący pomija § 4 pkt 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że: "Liczba osób pomagających w świadczeniu usług bytowych i opiekuńczych w rodzinnym domu pomocy powinna być dostosowana do indywidualnych potrzeb i możliwości osób przebywających w rodzinnym domu pomocy.", jak również § 5 pkt 1 rozporządzenia, w którym określono podstawowe usługi bytowe i opiekuńcze należne osobom przebywającym w rodzinnym domu pomocy. Powyższe regulacje, jak również wiedza i doświadczenie ekspertów w zakresie wymaganych usług, potwierdziły, że skarżący nie wykazał, aby dysponował odpowiednią kadrą do świadczenia usług opiekuńczych. Również zasadnie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego –kwestionowali brak posiadania przez skarżącego adekwatnego do celu projektu zaplecza technicznego służącego jego realizacji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji nie sposób uznać za dowolną ocenę ekspertów wskazującą, że sprzęt wskazany we wniosku przez skarżącego w postaci kosiarki, drobnych elektronarzędzi, sprzętu do sprzątania, samochodu, czy podstawowego wyposażenia biurowego jest adekwatny do celu projektu, a skarżący jest przygotowany do realizacji projektu w zakresie prowadzenia domu pomocy dla 8 niesamodzielnych życiowo podopiecznych. Prawidłowo także eksperci zakwestionowali adekwatność doświadczenia skarżącego w zakresie realizacji projektu. Strona co prawda posiada wykształcenie zawodowe i doświadczenie w zakresie opieki nad osobami starszymi jednak wykazywane przez umiejętności w zakresie realizacji projektów finansowanych ze środków publicznych dotyczące projektu polegającego na aktywizacji zawodowej skarżącego należy uznać za całkowicie nieadekwatne do skali i charakteru planowanego przedsięwzięcia. Wbrew stwierdzeniom skarżącego zawartym w skardze kasacyjnej, analiza finansowa i studium wykonalności uwzględnia we wszystkich zestawieniach finansowych wartość całego budynku przeznaczonego na inwestycję. Skoro budynek ten ma być jednak podzielony na część wykorzystywaną na usługi społeczne i część mieszkalną prywatną wnioskodawcy, na potrzeby projektu w planowanym zakresie podzielić należy argumentację przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniu wydanego wyroku przez Sąd, który uznał ocenę kryterium nr 5 za spójną i jednoznaczną, jak również że spełniony został warunek przeprowadzenia oceny kryterium w sposób rzetelny i bezstronny. W ramach kryterium nr 7 Trwałość projektu Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem pierwszej instancji podzielił argumentację ekspertów, którzy zgodnie zakwestionowali gwarancje trwałości projektu z uwagi na niewiarygodność oświadczeń wnioskodawcy w zakresie posiadania środków na jego realizację. Zwrócili także uwagę na zbyt optymistyczne założenia skarżącego dotyczące przychodów z planowanej działalności w okresie trwałości projektu w kontekście niskiej jakości oferowanych usług, wynikających z braku zaplecza kadrowego i sprzętowego gwarantującego odpowiednią jakość oferowanych usług opiekuńczych. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje pogląd, że samo złożenie wymaganego w ramach warunków formalnej prawidłowości projektu "oświadczenia o zabezpieczeniu środków niezbędnych do realizowania projektu" nie przesądza automatycznie o spełnieniu powyższego kryterium. Wiarygodność powyższego oświadczenia została trafnie podważona przez ekspertów wskazujących, że dochody skarżącego z lat ubiegłych z tytułu zatrudnienia ani dochody z prowadzonej działalności gospodarczej nie pozwalają na przyjęcie, że faktycznie dysponuje on środkami na realizację projektu. W złożonym projekcie skarżący w ogóle nie wskazał źródeł jego finansowania, w proteście zaś podkreślił, że posiada środki na realizację inwestycji zgromadzone od wielu lat dzięki ciężkiej pracy i pomocy rodziny; podał, że z własnych środków wybudował nieruchomość o wartości 974.000 zł na działce o wartości 76.000 zł. Wskazał w proteście, że w budowę posiadanego budynku w stanie surowym zamkniętym zainwestował wszystkie posiadane oszczędności. Wyjaśnił tamże, że ubiega się o dotację ponieważ żaden bank nie udzieli mu kredytu pod działalność związaną z pomocą społeczną. W tym kontekście – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – oceny ekspertów nie sposób uznać za dowolną czy sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego. Co do argumentu skarżącego, że nie został wezwany do uzupełnienia braków wniosku w tym zakresie, raz jeszcze należy podnieść, że zgodnie z Regulaminem konkursu poprawione mogą zostać jedynie zapisy wniosku, w zakresie części kryteriów, na etapie oceny formalnej wniosku, podczas gdy wniesiony protest dotyczy oceny merytorycznej wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie eksperci uznali, że wnioskodawca nie wykazał w projekcie w sposób wystarczający, że adaptacji będzie podlegała jedynie część budynku służąca realizacji planowanych usług opiekuńczych. Wbrew stwierdzeniom skarżącego zawartym w skardze kasacyjnej, analiza finansowa i studium wykonalności uwzględnia we wszystkich zestawieniach finansowych wartość całego budynku przeznaczonego na inwestycję. Skoro budynek ten ma być jednak podzielony na część wykorzystywaną na usługi społeczne i część mieszkalną prywatną wnioskodawcy, na potrzeby projektu w planowanym zakresie adaptacji budynku analiza ekonomiczna powinna uwzględniać wartość tylko tej części budynku, która będzie przeznaczona na usługi społeczne. Przechodząc do drugiej z podstaw kasacyjnych a mianowicie zarzutu naruszenia prawa materialnego – odnośnie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – wskazać należy, że przepis ten stanowi jedynie o miejscu świadczenia usług, wbrew zaś twierdzeniom skarżącego nie określa, że w rodzinnym domu pomocy usługi bytowe i opiekuńcze realizowane są bezpośrednio przez osobę, która prowadzi rodzinny dom pomocy; stąd nie sposób uznać, że organ naruszył ten przepis. Skarżący natomiast pomija treść § 4 pkt 5 jak również § 5 pkt 1 rozporządzenia, które wymagają świadczenia na rzecz pensjonariuszy całodobowych, kompleksowych usług bytowych, opiekuńczych, w zakresie wyżywienia i utrzymania czystości, stosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości osób przebywających w rodzinnym domu pomocy, przez odpowiednią liczbę osób. Wreszcie – odnośnie do § 6 ust. 1 pkt d) rozporządzenia – podkreślić należy, że Instytucja Zarządzająca nie stwierdziła, że zakupy planowane przez wnioskodawcę są niezgodne z treścią tego przepisu. Została natomiast zakwestionowana racjonalność założeń kupowania m.in. kuchenki gazowo-elektrycznej z piekarnikiem dla osób, o których sam skarżący w treści wniosku pisał, że wymagają wzmożonej opieki ze względu na znaczne ograniczenie w codziennym funkcjonowaniu, wynikające z podeszłego wieku i niepełnosprawności. Nie sposób zatem uznać, że doszło do naruszenia § 6 ust. 1 pkt d) rozporządzenia. Gdyby taki był wniosek organu, powinno zostać zakwestionowane spełnienie kryterium zgodności wniosku z przepisami prawa. Mając na względzie to, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw należało ją – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – oddalić. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). W zakresie przyznania nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 254 § 1 i art. 258–261 p.p.s.a.