I OW 112/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Prezydentem [...] oraz Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. P. o przyznanie zasiłku stałego oraz skierowanie do schroniska dla bezdomnych z usługami opiekuńczymi postanawia: 1. odrzucić wniosek Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Prezydentem [...], 2. w pozostałym zakresie wniosek oddalić. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. Burmistrz Miasta [...] (dalej jako: Burmistrz) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawa (dalej jako: Prezydent [...]) oraz Prezydentem [...] (dalej jako: Prezydent [...]): w sprawie wniosku B. P. (dalej również jako: "Zainteresowana") z dnia [...] listopada 2020 r. o przyznanie zasiłku stałego i o skierowanie do schroniska dla bezdomnych. Wskazano, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. B. P. (dalej również jako: Zainteresowana) zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej również jako: "MOPS w [...]") o skierowanie do Ośrodka dla Osób Bezdomnych [...] w [...]. Uzasadniając swój wniosek Burmistrz wskazał, że w dniu [...] stycznia 2021r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Wola m.st. Warszawa wpłynęły dokumenty przesłane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], dotyczące wniosku Zainteresowanej, przebywającej w lokalu mieszkalnym w [...] pod adresem: pl. [...], o przyznanie świadczeń w formie zasiłku stałego oraz schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami. Burmistrz wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Zainteresowana przebywała wówczas w lokalu mieszkalnym na terenie [...]. W tym czasie była w związku partnerskim i mieszkała w mieszkaniu matki partnera. Korzystała z pomocy społecznej udzielanej przez MOPS w [...], miała przyznane prawo do zasiłku stałego, korzystała z usług opiekuńczych. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Prezydent [...]złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozpatrzenie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...] w sprawie rozpoznania wniosku B. P. o przyznanie zasiłku stałego oraz skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 grudnia 2021r. sygn. akt: I O W 56/21 oddalił ten wniosek wskazując, iż w niniejszej sprawie nie został dostatecznie ustalony stan faktyczny. W dniu [...] marca 2022r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] przekazał sprawę do Centrum Usług Społecznych w [... ] (dalej również jako: "CUS w [...]") uznając, iż ostatnim miejscem zamieszkania Zainteresowanej był [...]. CUS w [...]ustalił, iż B. P. do [...] marca 2021r. zamieszkiwała w [...] wraz z partnerem. Z uwagi na jej stan zdrowia i silny konflikt z konkubentem w marcu została zabrana przez syna do [...] w celu zgromadzenia dokumentacji niezbędnej do załatwienia jej wniosku o pobyt w NZ ZOZ "[...]" w [...]. Ustalono, że Zainteresowana w [...] przebywała jedynie tymczasowo, przez dwa miesiące, w trakcie składania wniosku o pobyt w placówce i na czas oczekiwania na miejsce. Nigdy nie zamieszkiwała w [...], a jej dwumiesięczny pobyt nigdy nie miał na celu stałego zamieszkania. Z historii choroby wynika, iż 7 kwietnia 2021r. zostało wypełnione przez lekarza skierowanie w trybie pilnym do NZ ZOZ "[...]" w [...]. Taki stan rzeczy potwierdziła konkubina syna B. P. , właścicielka mieszkania w którym przebywała Zainteresowana. Dlatego, jak wskazano, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że B. P. przebywała w [...] z zamiarem stałego pobytu. Właścicielka mieszkania, w którym przebywała Zainteresowana jasno stanęła na stanowisku, że mieszkania użyczyła jedynie tymczasowo, na czas oczekiwania na miejsce w NZ ZOZ "[...]". Analizując całość sprawy Burmistrz wskazał, że przed umieszczeniem Zainteresowanej w NZ ZOZ "[...]" mieszkała ona w [...], korzystała tam ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], była w stałym związku z mieszkańcem [...] i prowadziła z nim wspólne gospodarstwo domowe. W tych okolicznościach należy przyjąć, że ta miejscowość była głównym ośrodkiem działalności wnioskodawczyni, gdyż w niej koncentrowały się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania. W odpowiedzi na wniosek Prezydent [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. wskazał, że B. P. nie posiada stałego miejsca zameldowania na terenie miasta [...] (ostatnie stałe miejsce zameldowania posiada w Dzielnicy [...], ul. [...] udostępnienie danych z PESEL z dnia [...]). Zainteresowana na terenie miasta [...] przebywała bez zamiaru stałego pobytu. Zauważono, że B. P. zarówno oświadczyła, iż chce zmienić miejsce pobytu, jak i poczyniła kroki zmierzające do wyprowadzenia się z lokalu znajdującego się w [...]. Ponadto przebywając w lokalu matki konkubenta Zainteresowana otrzymała jedynie tymczasowe schronienie, gdyż ze względu na mały metraż i trudną sytuację rodzinną nie miała możliwości pozostać w mieszkaniu na stałe. W czasie pobytu w [...] kompletowała dokumenty celem uzyskania orzeczenia lekarza orzecznika, które złożyła nie w [...] a w Warszawie. Wskazano, że w [...] przebywała krótko, około jednego roku, tworząc związek partnerski z mieszkańcem tego miasta, który pod koniec 2020 r. przeżywał kryzys i ostatecznie rozpadł się. Z uwagi na brak możliwości przebywania w lokalu matki byłego partnera B. P. podejmowała działania w celu uzyskania pomocy adekwatnej do swojej sytuacji życiowej, a w szczególności trudnej sytuacji zdrowotnej. Dalej Prezydent [...] wskazał, że B. P. od grudnia 2019 r. korzystała wprawdzie ze wsparcia finansowego i usługowego ośrodka w [...], jednak świadczenia udzielane były w trybie art. 101 ust 3 u.p.s. Ze względu na niepełnosprawność, konieczność stałej pomocy osób drugich w codziennym funkcjonowaniu, brakiem wystarczającej pomocy ze strony współzamieszkujących Zainteresowana korzystała ze wsparcia opiekuna środowiskowego MOPS w [...]. Warunki, w których przebywała nie sprzyjały rehabilitacji oraz procesowi poprawy stanu zdrowia. Z uwagi na to, iż B. P. przebywała w lokalu matki partnera, opiekun środowiskowy nie otrzymywał zgody na przemieszczanie się po mieszkaniu. B. P. ze względu na stan zdrowia, konflikty wśród współmieszkańców lokalu, konieczność stałej opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu nie mogła dłużej korzystać z użyczonego miejsca schronienia w [...]. B. P. korzystała ze wsparcia w formie zasiłku pielęgnacyjnego wypłacanego za pośrednictwem MOPS w [...], zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wobec powyższego Gmina Miejska [...] nie była i nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosków B. P. . Podkreślono, że w przypadku B. P. nie występował zamiar stałego pobytu w mieście [...]. Usilnie chciała wyprowadzić się z lokalu matki byłego partnera, ale ze względu na niepełnosprawność i niski dochód nie była w stanie wynająć mieszkania samodzielnie. Jak podawała wówczas Zainteresowana, dzieci nie były w stanie zapewnić jej miejsca schronienia. W ocenie Prezydenta [...] Zainteresowana jest osobą bezdomną. Prezydent [...], pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent [...]. Prezydent [...] wskazał, że z akt wynika, że ostatnim miejscem zamieszkania Zainteresowanej był [...], a fakt tymczasowego przeprowadzenia się do [...] miał miejsce z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia i oczekiwanie na miejsce w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym. Prezydent [...] podkreślił, że zamiar stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Zwrócił uwagę, że ostatnim miejscem w którym koncentrowały się czynności życiowe Zainteresowanej był [...]. Zwrócono również uwagę, że B. P. zamieszkiwała w [...] i nigdy nie była osobą bezdomną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz.329 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.) spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a."). W niniejszym przypadku wniosek o rozstrzygnięcie sporu złożył Burmistrz Miasta [...] a, domagając się rozstrzygnięcia sporu pomiędzy nim a Prezydentem [...] oraz Prezydentem [...]. Sprawa dotyczy rozpoznania wniosków o zasiłek stały oraz o skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych. 1. W kwestii wniosku Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nim a Prezydentem [...] trzeba wskazać, że rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Do rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sporu o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego może dojść jednak tylko wtedy, gdy organy te nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych zostały określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Z przepisu § 1 pkt 7 lit. f tego rozporządzenia wynika, że obszar właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie obejmuje m.in. powiat [...]ski i miasto stołeczne Warszawę. Z uwagi na fakt, że Burmistrz Miasta [...] i Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy mają wspólny organ wyższego stopnia, którym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, rozstrzygnięcie niniejszego sporu o właściwość należy, zatem do tego organu, a nie do sądu administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji postanowienia. 2. W kwestii wniosku Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nim a Prezydentem [...] należało wziąć pod uwagę, że niniejszy wniosek, Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2022 r., jest drugim wnioskiem dotyczącym sporu o właściwość do rozpoznania wniosku B. P. o przyznanie jej zasiłku stałego oraz o skierowanie jej do schroniska dla bezdomnych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. I OW 56/21 oddalił wniosek Prezydenta [...] o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. P. o przyznanie zasiłku stałego oraz skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Oddalając ten wniosek NSA wskazał, że Zainteresowana co najmniej od [...] grudnia 2019 r. do [...] marca 2021 r. mieszkała w [...]; od [...] marca 2021 r. przebywała w [...], a od [...] maja 2021 r. przebywa w [...]. Z przekazanych dokumentów nie wynika jednak, na jakiej podstawie zainteresowana przebywa w NZ ZOZ "[...]" w [...]. Okoliczność ta, jak wskazał NSA jest istotna z uwagi na art. 101 ust. 2a u.p.s. (w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu). NSA wskazał też, że nie można też tracić z pola widzenia, że istnieje podejrzenie, że zainteresowana jest osobą bezdomną. W takim przypadku zastosowanie znalazłby art. 101 ust. 2 u.p.s. (w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały). Jak wynika z obszernej dokumentacji, przekazanej Sądowi, wraz z wnioskiem Burmistrza Miasta [...], B. P. od dnia [...] grudnia 2019 r. do [...] marca 2021 r. mieszkała w [...]. To ustalenie zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. I OW 56/21. Fakt ten dodatkowo potwierdza pismo J. R. z dnia [...] sierpnia 2022 r., w którym wskazuje ona, że pod koniec 2019 r. jej syn wraz z partnerką B. P. zamieszkali u niej tymczasowo. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt, Zainteresowana z synem nie utrzymywała kontaktu. Jednak, przez okres 2 miesięcy, od marca 2021 r. w oczekiwaniu na rozpatrzenie jej wniosku przebywała u [...], w mieszkaniu jego konkubiny. W kwietniu 2021 r. stan Zainteresowanej pogorszył się i lekarz udzielający jej pomocy zadecydował o potrzebie skierowania jej do Domu Opieki "[...]". Jak wynika z akt decyzja o skierowaniu do domu opieki została podjęta w trybie pilnym. Sama Zainteresowana podczas już przeprowadzanego wywiadu środowiskowego w październiku 2021 r. podawała, że jest "osobą bezdomną". Z przekazanej Sądowi dokumentacji wynika, że B. P. przebywa aktualnie w zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby w sprawie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 101 ust.2a u.p.s. Przekazana Sądowi dokumentacja wskazuje natomiast, że w istocie po opuszczeniu [...] Zainteresowana, nie miała już miejsca zamieszkania i korzystała jedynie z życzliwości konkubiny swojego syna, która zgodziła się umożliwić jej oczekiwanie u siebie na rozpoznanie złożonego wniosku o skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych. Nie ma jednak wątpliwości, że pobyt w [...] nie wypełniał przesłanek zamieszkiwania w rozumieniu art. 101 ust. 1 w zw. z art. 25 k.c. Oznacza to, że Zainteresowana stała się osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej jest osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania (art. 6 pkt 8 u.p.s.). Nie można wykluczyć, iż osoba bezdomna - w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej - może faktycznie "pomieszkiwać" u życzliwych jej osób. I takiej pomocy Zainteresowanej udzielili syn oraz jego konkubina. Ponieważ, ani gmina [...], ani gmina [...] nie były miejscem ostatniego zameldowania Zainteresowanej na pobyt stały wniosek Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem [...] należało oddalić, o czym Sąd orzekł w pkt. 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a.