II SAB/Bk 89/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie nielegalnej nadbudowy oddala skargę UZASADNIENIE Przy piśmie datowanym na [...] sierpnia 2022 r. Pan J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w G. w przedmiocie nielegalnej nadbudowy na działce ew. nr [...] (nr sprawy[...]). Działający w imieniu skarżącego pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) i wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzeniu organowi grzywny w wysokości uznanej przez Sąd oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że w czerwcu 2020 r. PINB w G. wszczął postępowanie w sprawie nielegalnej nadbudowy na działce ew. nr[...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nr [...]organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przy budowie 2 - kondygnacyjnego budynku mieszkalnego z poddaszem nieużytkowym oraz zobowiązał do przedstawienia zaświadczenia burmistrza o zgodności inwestycji z planem miejscowym oraz 4 egz. projektu zamiennego. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2021 r. Sygn. akt II SA/BK 38/21 z uwagi na błędy proceduralne oraz nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. PINB w G.postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy mieszkalnego budynku dwukondygnacyjnego z poddaszem nieużytkowym oraz hangaru na działce o nr geod. [...]w miejscowości S. gm. R. Postanowienie to zostało wydane z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. (zwłoka wynosiła 7 miesięcy). Skarżący zaznaczył, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. uchylił ww. postanowienie z dnia [...] grudnia 2021 r. i do dnia dzisiejszego PINB w G. nie wydał w przedmiotowej sprawie, żadnego orzeczenia, pomimo otrzymania dokumentów potwierdzających, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce o nr geod. [...]został wybudowany legalnie. Oznacza to naruszenie art. 35 k.p.a. Zwłoka wynosi prawie 5 miesięcy. PINB w G. prowadzi sprawę od czerwca 2020 r. - czyli już ponad dwa lata. Wydał nieprawidłowe dwa postanowienia. A od lutego 2022 r. w sprawie nie zrobił dokładnie nic. Oględziny w dniu [...] mają 2022 r. prowadzone były w innych sprawach. Odpowiadając na skargę PINB w G. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że długość prowadzonego przez organ postępowania jest spowodowana nagminnym utrudnianiem prowadzonego postępowania przez inwestora. Skarżący od dnia wydania przez organ II instancji postanowienia o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia notorycznie utrudnia prowadzenie postępowania zasypując urząd i organ wojewódzki wielokrotnymi bezpodstawnymi skargami na pracowników i wnioskami o wyłączenie pracowników i PINB od prowadzenia postępowania, akta prowadzonego postępowania krążą w kółko między organami I i II instancji. W piśmie ustosunkowującym się do odpowiedzi na skargę skarżący wyjaśnił, że skarga na PINB w G. z dnia [...] lutego 2022 r. nie dotyczyła sprawy objętej niniejszej skargą. Skarga ta dotyczyła spraw o nr [...]i[...]. Sprawa objęta niniejsza skarga ma nr[...]. Skarżący argumentuje, że z uwagi na fakt, iż skarga z dnia [...] lutego 2022 r. nie dotyczyła niniejszej sprawy, nie było konieczności wysyłania teczki tej sprawy do PWINB. Również skarga o wyłączenie pracownika PINB w G. z dnia [...] mają 2022 r. nie dotyczyła przedmiotowej sprawy, ale postępowań w sprawach o nr [...]i[...]. W związku z powyższym nie było także potrzeby przekazywania teczki niniejszej sprawy do organu PWINB. Skarżący wskazał ponadto, że PINB w G. zaplanował kontrolę w sprawach o nr [...]i [...]na dzień [...] mają 2022 r., a w sprawie o nr [...]takiej kontroli zaniechał. Powyższe fakty wskazują, że wyjaśnienia PINB w G. są po prostu nieprawdziwe, a wysyłanie teczki przedmiotowej sprawy wskazuje na złą organizację pracy i nierozumienie procedury administracyjnej oraz złą wole organu. Od uchylenia postanowienia z dnia [...] grudnia 2021 r. PINB nie wykonał żadnej czynności w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, że w innych sprawach o nr [...]i[...], prowadził intensywne czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W aktualnym stanie prawnym przewlekłość jest definiowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dokonując oceny, czy organ pierwszej instancji prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy należy mieć też na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w k.p.a. – m.in. art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Instytucja przewlekłości postępowania ma zatem na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwale prowadzone i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 721/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem sądu, z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania nie mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku. Z przedłożonych akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. PINB wszczął postępowanie nr [...]w sprawie nadbudowy budynku usytuowanego na działce o nr geod. [...]w miejscowości S., gm. R. Po przeprowadzeniu oględzin, organ w dniu [...] sierpnia 2020 r. wydał postanowienie wstrzymujące inwestorowi J. K. roboty budowlane wykonanej budowy 2 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego z poddaszem nieużytkowym usytuowanym na ww. działce i nałożył na właściciela obowiązek przedłożenia określonych w tym rozstrzygnięciu dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. PWINB uchylił powyższe rozstrzygnięcie i orzekł merytorycznie o wstrzymaniu inwestorowi robót budowlanych związanych z realizacją dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego z poddaszem nieużytkowym oraz hangaru, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek mieszkalny, zlokalizowanych na działce o nr geod. [...] w miejscowości S., gm. R., a także nałożył na Pana J. K. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Po rozpoznaniu skargi J. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 38/21, uchylił ww. postanowienia organów obu instancji. Po zwrocie akt, PINB zawiadomił w dniu [...] sierpnia 2021 r. o terminie przeprowadzenia oględzin. Czynności tej dokonano [...] października 2021 r. z udziałem skarżącego. W dniu [...] października 2021 r. PINB zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie materiałów z centralnego zasobu geodezyjno-kartograficznego. W dniu [...] grudnia 2021 r. organ zwrócił się do Starosty Powiatowego w G. o wypożyczenie zatwierdzonego projektu budowlanego wraz z planem zagospodarowania terenu do decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r. wydanej na J. . Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. PINB wstrzymał skarżącemu roboty budowlane wykonanej budowy budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego z poddaszem nieużytkowym oraz hangaru. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. PWINB uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia [...] marca 2022 r. PWINB przesłał do PINB pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. stanowiące skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie prowadzonych postępowań administracyjnych zakończonych wydaniem postanowień z dnia [...] grudnia 2021 r. (znak:[...]), z dnia [...] grudnia 2021 r. (znak:[...]), z dnia [...] grudnia 2021 r. (znak:[...]). PINB przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nadesłał organowi wyższego stopnia akta ww. spraw wraz z wyjaśnieniami. Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. PWINB udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego skargę z dnia [...]lutego 2022 r. Akta sprawy zostały zwrócone do PINB w dniu[...] kwietnia 2022 r. Pismem z dnia [...] maja 2022 r. skarżący złożył skargę na pracownika PINB p. A. S. wraz z wnioskiem o jej wyłączenie z prowadzenia i uczestnictwa w rozpatrywaniu wszystkich spraw, których uczestnikiem jest skarżący. Skargę powyższą PWINB przesłał zgodnie z właściwością do organu I instancji w dniu [...] maja 2022 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. PINB poinformował skarżącego o braku podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika organu I. S. i wyłączenia pracownika z prowadzenia spraw skarżącego. Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2022 r.) skarżący złożył ponaglenie na przewlekłość PINB. Akta sprawy wraz z ponagleniem zostały odesłane do PWINB przy piśmie z dnia [...]czerwca 2022 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. skarżący wniósł o wyłączenie A.S.od prowadzenia i udziału w sprawach znak:[...], [...],[...]oraz o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego p. Z. A. Wniosek wpłynął do PWINB w dniu [...] czerwca 2022 r. Organ przesłał żądanie wyłączenia pracownika według właściwości do PINB (data wpływu[...]lipca 2022 r.). Natomiast we własnym zakresie, PWINB w dniu [...] czerwca 2022 r. wydał postanowienie odmawiające wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od prowadzenia wymienionych przez skarżącego spraw oraz odmawiające wyznaczenia nowego organu do ich prowadzenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. PWINB nie stwierdził bezczynności lub przewlekłości w tej sprawie. Akta sprawy zostały zwrócone PINB w dniu [...] lipca 2022 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. PINB odmówił wyłączenia I. S.od prowadzenia spraw znak:[...], [...], [...]. W dniu [...] lipca 2022 r. PWINB wydał kolejne postanowienie odmawiające wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od prowadzenia ww. spraw. (data wpływu do PINB [...] sierpnia 2022 r.). Pismem z dnia [...]sierpnia 2022 r. (data wpływu do PINB [...] sierpnia 2022 r.) skarżący ponownie złożył wniosek o wyłączenia A.S. od prowadzenia i udziału w sprawach znak:[...], [...], [...], wyłączenie Z. A. od prowadzania tych spraw oraz o wyłączenie organu od prowadzenia ww. spraw. Wnioski W odpowiedzi na powyższe pismo PINB w dniu [...] sierpnia 2022 r. poinformował skarżącego, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w G. nie pracuje A. S., zaś Z. A. z dniem [...] lipca 2022 r. przeszedł na emeryturę. W dniu [...] sierpnia 2022 r. do PINB wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie sprawy znak:[...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. PWINB odmówił wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od prowadzenia ww. spraw. Zdaniem sądu, z przedstawionego toku podejmowanych czynności wynika, że organ – wbrew stanowisku skarżącego – nie prowadzi przewlekle postępowania. Sąd nie przeczy, że postępowanie trwa długo, tym niemniej długi czas trwania postępowania nie zawsze należy utożsamiać z przewlekłością postępowania. Nie każda zwłoka organu może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Czas trwania postępowania, przede wszystkim po akcentowanym w skardze uchyleniu przez organ II instancji postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2021 r. (akta wróciły do organu I instancji [...] lutego 2022 r.), determinowany był działaniami skarżącego. Od tego momentu na przebieg postępowania istotny wpływ miała postawa skarżącego. Mnożące się skargi na pracownika PINB, wnioski o wyłączenie pracownika PINB oraz samego organu przyczynił się do wydłużenia postępowania. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę z tego względu akta krążą między organami I i II instancji. Wstrzymuje to prowadzenie postępowania zgodnie z wytycznymi sądu zawartymi w wymienionym wcześniej wyroku oraz w postanowieniu PWINB z dnia [...] lutego 2022 r. Niewątpliwie skarżący poprzez takie działania realizuje własne uprawnienia i jak najbardziej ma prawo kwestionować sposób działania organu i pracownika tegoż organu. Niemniej jednak nadużywanie tego prawa nie może pozostać bez wpływu na ocenę, czy organ przewlekle prowadzi postępowanie. Kwestionując wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę skarżący utrzymuje, że ani skarga na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2022 r., ani skarga o wyłączenie pracownika z dnia [...] maja 2022 r. nie dotyczyła sprawy objętej niniejszej skargą. Przeczą temu jednak oba pisma. W pierwszym z nich skarżący wprost nawiązuje do sprawy znak: [...]. Z wniosku o wyłączenie pracownika jednoznacznie zaś wynika, że żądanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika oraz wyłączenie pracownika od prowadzenia i uczestnictwa dotyczy wszystkich spraw, których uczestnikiem jest skarżący. Wpływu na treść rozstrzygnięcia nie mogą mieć też argumenty wskazujące, że od momentu uchylenia postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2021 r. organ nie wykonał żadnej czynności w przedmiotowej sprawie, pomimo tego, że w innych sprawach o nr [...]i[...], prowadził intensywne czynności. Skarżący nie wyjaśnił jednak na czym miały polegać intensywne czynności, które w odniesieniu do niniejszej sprawy mają wpływać na ewentualny stan przewlekłości organu. Dołączone do akt sądowych zawiadomienia o wszczęciu postępowań w sprawach [...]i [...]([...] marca 2022 r.) oraz zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin w tych sprawach nie świadczą o jakiejś szczególnej intensyfikacji działań organu, która powinna być porównana z zachowaniem organu w niniejszej sprawie. Zdaniem sądu, nadużywanie uprawnień przysługujących stronie postępowania, zwłaszcza w sytuacji gdy postępowanie to dotyczy legalności budowy wykonanej przez skarżącego, nie może być uznane za zawinione zachowanie organu, w stopniu skutkującym stwierdzenie przewlekłości postępowania. Jeżeli własnym postępowaniem skarżący skutecznie hamuje tok postępowania, to nie może powoływać się na konieczność ochrony swojego interesu do szybkiego zakończenia sprawy. W tym stanie rzeczy sąd uznał skargę za niezasadną. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ww. ustawy procesowej.