II SA/Kr 983/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska - WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę N r XXVI I/613/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olsza". oddala skargę UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 oraz z 2019 r., poz. 60, 235, 730, 1009, 1524, 1716 i 1696), podjęła w dniu 23 października 2019 r. uchwałę Nr XXVII/613/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olsza". W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiącej tekst planu, oraz w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:1000, będący załącznikiem Nr 1 do uchwały; została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 13 listopada 2019 r. poz. 7802. Pismem z dnia 23 lipca 2020 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła W. K.. Skarżąca zaskarżyła tę uchwałę w całości. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6. u.p.z.p. poprzez niezasadne nieuwzględnienie zasad ładu przestrzennego i ochrony prawa własności w zakresie dotyczącym działki współnależącej do skarżącej; 2) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. tj. naruszenie trybu sporządzania planu poprzez błędne, nierzetelne sporządzenie analizy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w szczególności: a) brak uwzględnienia konieczności wypłaty odszkodowań na podstawie art. 36 u.p.z.p., b) brak zbadania i uwzględnienia wydanych i obowiązujących już na etapie przystępowania do sporządzania planu decyzji określających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo iż miało to wpływ na ustalenie przeznaczenia terenu jak również na ocenę skutków finansowych uchwalenia planu; 3) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 5, art. 22, art., 40 ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 32 i § 34 Statutu Rady Miasta Krakowa poprzez naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XXVII/613/19 z dnia 23 października 2019 r. przez głosowanie nad projektem planu miejscowego w dwóch czytaniach w czasie jednej sesji Rady Miasta Krakowa wyznaczonej na dzień 23 października 2019 r. w związku z wprowadzeniem drugiego czytania do porządku obrad jako sprawy naglącej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała procedurę planistyczną i dodała, że w związku z uchwalanym projektem planu w dniu 12 sierpnia 2019 r. wniosła uwagi. Uwagi te dotyczyły planu w zakresie działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., której to działki skarżąca jest współwłaścicielem. Skarżąca wniosła o uwzględnienie w całości parametrów zabudowy z wydanej ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 6 listopada 2014 r. (nr sprawy: [...]) dla kwartału oznaczonego jako MN/MWn.11, w szczególności utrzymania wskaźnika dotyczącego powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu na poziomie 31%-34% oraz utrzymania wskaźnika dotyczącego wielkości powierzchni biologicznie czynnej na poziomie nie mniej niż 40%. Skarżąca wniosła również o zmianę proponowanego w projekcie ustaleń planu (§ 6 ust. 3b) zapisu dotyczącego wielkości nowowydzielanych działek w ten sposób, aby nie określać minimalnej wielkości nowowydzielonych działek budowalnych. Uwagi skarżącej nie zostały uwzględnione. Skarżąca jest uczestnikiem w postępowaniu o dział spadku i zniesienie współwłasności prowadzonym przed Sądem Rejonowym dla [...] w K., Wydział VI Cywilny (sygn. akt VI Ns [...]). Postępowanie to dotyczy nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy dla [...] w K. Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] Zgodnie z planowanym podziałem, działka ew. nr [...] miałaby zostać podzielona na dwie części, w tym na działkę oznaczoną tymczasowo przez biegłego geodetę nr [...] o powierzchni 0,0225 ha, która to działka miałaby przypaść na wyłączną własność skarżącej. Uzasadniając zarzut naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca wskazała, że w dniu 23 października 2019 r. odbyło się czytanie i głosowanie projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Rada podjęła uchwałę Nr XXVII/606/19 oraz czytanie (dokładniej dwa czytania) i głosowanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – Rada podjęła uchwałę Nr XXVII/613/19. Uchwała ta została przyjęta. Przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem procedury uchwałodawczej, polegającym na głosowaniu nad projektem planu miejscowego w dwóch czytaniach w czasie jednej sesji Rady Miasta Krakowa wyznaczonej na dzień 23 października 2019 r., mimo iż porządek obrad nie przewidywał dwóch czytań projektu ww. uchwały w dniu 23 października 2019 r., a nie zaistniały określone Statutem Rady Miasta Krakowa podstawy do wprowadzenia do porządku obrad sesji Rady Miasta Krakowa drugiego czytania projektu uchwały – co stanowi o istotnym naruszeniu art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 5, art. 22, art., 40 ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 32 i § 34 Statutu Rady Miasta Krakowa. W dniu 6 września 2019 r. rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu Planu. Następnie, po miesiącu czasu tj. 7 października 2019 r. zarządzono skierowanie projektu Planu pod obrady Rady Miasta Krakowa. Kierując projekt uchwały dotyczącej Planu pod obrady Rady Miasta Krakowa, Prezydent Miasta Krakowa będący jednocześnie wnioskodawcą projektu, nie wystąpił o wprowadzenie do porządku obrad dwóch czytań przedmiotowego projektu na jednej sesji Rady Miasta Krakowa (brak w porządku obrad sesji dwóch czytań projektu), mimo iż miał takie uprawnienie. Pierwsze czytanie projektu Planu zostało przewidziane w porządku obrad sesji Rady Miasta Krakowa zwołanej na 23 października 2019 r. Do zaproszenia do udziału w sesji Rady Miasta Krakowa, wystosowanego zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g., dołączono porządek obrad nieobejmujący informacji o wniosku o przeprowadzenie II czytania projektu uchwały w przedmiocie Planu na sesji w dniu 23 października 2019 r. Obecnie dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej program sesji Rady Miasta Krakowa zwołanej na dzień 23 października 2019 r., jest w wersji z 24 października 2019 r. (po wskazanej sesji Rady Miasta Krakowa), zatem nie odzwierciedla porządku obrad załączonego do zawiadomienia o zwołaniu sesji Rady Miasta Krakowa wymaganego art. 20 ust. 1 u.s.g. Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie z § 34 ust. 4 Statutu RMK uchwały dotyczące planowania przestrzennego zapadają w trybie dwóch czytań. Tryb dwóch czytań zastrzeżony jest wyłącznie dla spraw mających szczególne znaczenie dla ogółu mieszkańców. Uchwalając przedmiotowy Statut RMK, Rada Miasta Krakowa sama przesądziła, iż właśnie projekty planów miejscowych z uwagi na swoją doniosłość wymagają szczególnej rozwagi, a tym samym wymagają więcej czasu dla podjęcia decyzji w procesie uchwałodawczym. Jakkolwiek Statut RMK nie wprowadza terminu minimalnego w jakim drugie czytanie ma być przeprowadzone, to wymóg uprzedniego ujęcia spraw w porządku obrad przewidziany art. 20 u.s.g. i minimalne 7-dniowe wyprzedzenie dla ujęcia danej sprawy w porządku obrad (art. 20 ust. 5 u.s.g.) stanowi gwarancję dla zapewnienia odpowiedniego przeprowadzenia procesu uchwałodawczego. Ponadto, zgodnie z dobrymi praktykami uchwałodawczymi pomiędzy czytaniami powinien być odpowiedni czas na wniesienie uwag (a nawet konsultacji z mieszkańcami co do proponowanych zakresów zmian), właśnie po to, aby akty, które są uchwalane, były odpowiednio rozważone, przedyskutowane i przemyślane. Organ uchwałodawczy ma bowiem wypełnić określone zadania w procedurze uchwałodawczej – ma z jednej strony zweryfikować projekty przedstawiane przez wnioskodawcę (tutaj Prezydent), a z drugiej strony ma podejmować rozstrzygnięcia z uwzględnieniem szeroko rozumianych (wielokrotnie różnych, a nawet i spornych interesów mieszkańców i ich grup). Trudno mówić o głosowaniu dla dobra czy w interesie mieszkańców w sytuacji, gdy nie jest możliwe odpowiednie rozważenie, przemyślenie, przedyskutowanie tematu/sprawy/projektu. W rezultacie wprowadzanie drugiego czytania projektu planu miejscowego w trybie § 32 Statutu RMK do porządku obrad sesji Rady Miasta Krakowa, której przedmiotem jest pierwsze czytanie projektu, tworzy jedynie pozór zachowania wymogów określonych § 34 ust. 4 Statutu RMK i nie gwarantuje należytego przeprowadzenia procedury uchwałodawczej. Następnie skarżąca wskazała, że w dniu 21 października 2019 r. odbyło się posiedzenie Komisji Planowania Przestrzennego przy Radzie Miasta Krakowa, w trakcie którego to posiedzenia, przedstawiciel wnioskodawcy projektu Planu – Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego zwrócił się do członków Komisji z wnioskiem o przeprowadzenie dwóch czytań przedmiotowego projektu Planu na jednej sesji Rady Miasta Krakowa zwołanej na dzień 23 października 2019 r., z powołaniem się na wchodzącą w dniu 25 października 2019 r. nowelizację przepisów u.p.z.p. oraz wymaganą przedmiotową nowelizacją koniecznością uzgodnienia projektu Planu z Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego. W tym zakresie nie przedstawiono żadnego dodatkowego uzasadnienia wskazującego na okoliczność, iż sytuacja jest nagła czy nagląca, oraz że brak uwzględnienia przedmiotowego wniosku będzie skutkował jakimikolwiek negatywnymi konsekwencjami. Wręcz, w odpowiedzi na zapytanie jednego z mieszkańców uczestniczących w posiedzeniu Komisji Planowania Przestrzennego, przedstawiciel Prezydenta – Dyrektor Biura Planowania Przestrzennego wskazał, iż wszelkie wnioski o wymagane nowelizacją uzgodnienia są przygotowane i oczekują w gotowości na wejście w życie ww. nowelizacji. Wynika z tego, iż Prezydent Miasta K. (będący jednocześnie wnioskodawcą projektu uchwały w przedmiocie Planu) w toku procedury planistycznej miał na uwadze zmieniające się przepisy prawa i miał świadomość konsekwencji dla projektu Planu związanych z ich wejściem w życie. W efekcie, jak wynika z wystąpień przedstawiciela Prezydenta Miasta Krakowa, przeprowadzenie drugiego czytania na kolejnej sesji Rady Miasta Krakowa zgodnie z procedurą (bez wprowadzania zmian w porządku obrad sesji z 23 października 2019 r.) spowodowałoby konieczność uzyskania dodatkowego uzgodnienia, a w rezultacie wydłużyłoby procedurę uchwałodawczą dotyczącą tego konkretnego projektu uchwały o okres około 2 miesięcy (a zatem okres nieznaczny w kontekście całego okresu w jakim plan był procedowany przez wnioskodawcę Planu). Jednocześnie Prezydent Miasta Krakowa nie wskazał na żadne nadzwyczajne okoliczności, które wskazywałyby, że taka sytuacja ma charakter nadzwyczajny oraz że opóźnienie o dwa miesiące głosowania uchwały dotyczącej projektu Planu spowoduje trudne do zaakceptowania skutki dla Miasta Krakowa czy jego mieszkańców. Na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 23 października 2019 r. przedstawiciel Prezydenta Miasta Krakowa – Sekretarz Miasta Krakowa wystąpił do radnych z wnioskiem o wprowadzenie do porządku obrad w trybie § 32 Statutu RMK drugiego czytania druku 708, z powołaniem się na wchodzącą w życie w dniu 25 października 2019 r. nowelizację przepisów u.p.z.p. i wynikającą z tego konieczność uzupełnienia procedury planistycznej o dodatkowe uzgodnienie. Druk 708 objęty wnioskiem przedstawiciela Prezydenta Miasta Krakowa nie dotyczył uchwały w przedmiocie uchwalenia Planu, a uchwały o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu tegoż Planu. Przedmiotowy wniosek Prezydenta Miasta Krakowa nie został sprecyzowany ani poprawiony. Nadto wedle treści stenogramu, wniosek o wprowadzenie zmiany w porządku obrad na podstawie § 32 Statutu Rady Miasta Krakowa zyskał poparcie co najmniej 18 radnych, a następnie został przegłosowany bezwzględną większością głosów. Przy tak sformułowanym wniosku drugie czytanie winno obejmować druk 708 (uchwała w przedmiocie uwag do Planu), a nie druk 707 (drugie czytanie projektu Planu). Jednak do porządku obrad w oparciu o § 32 Statutu RMK wprowadzono drugie czytania projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Olsza". Następnie Plan ten został uchwalony w dniu 23 października 2019 r. Skarżąca zauważyła, że powoływana w wystąpieniach przedstawicieli wnioskodawcy projektu Planu nowelizacja u.p.z.p. została uchwalona w dniu 30 sierpnia 2019 r., opublikowana w dniu 24 września 2019 r. z mocą obowiązującą od dnia 25 października 2019 r., i stanowiła implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającą Europejski kodeks łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE L 321 z 17.12.2018, str. 36). W rezultacie uchwalenie przedmiotowej ustawy jak i jej wejście w życie było konieczne od momentu uchwalenia ww. dyrektywy. Samo zatem uchwalenie i wejście w życie nowelizacji implementującej akt prawny Unii Europejskiej nie jest niczym zaskakującym ani nowym, nie stanowi także żadnej nadzwyczajnej czy nagłej okoliczności, lecz jest typowym następstwem związanym z obowiązywaniem na terytorium RP również europejskiego porządku prawnego. Brak było statutowych podstaw do wprowadzenia drugiego czytania projektu Planu do porządku sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 23 października 2019 r. (w tym w sytuacji błędnego sformułowania wniosku i podania nieprawidłowych numerów druków), albowiem sytuacja polegająca na zmianie przepisów prawa nie stanowi sytuacji uprawniającej do wprowadzenia zmian w porządku obrad wedle § 32 Statutu RMK. Jako uzasadnienie dla wprowadzenia zmiany w porządku obrad właśnie w trybie § 32 Statutu RMK przywołano: (i) wejście w życie w dniu 25 października 2019 r. nowelizacji u.p.z.p. oraz (iii) konieczności uzyskania dodatkowego uzgodnienia, co w efekcie będzie skutkować (iii) wydłużeniem procedury planistycznej o okres około 2 miesięcy. Tego rodzaju okoliczności nie stanowią, iż ma miejsce sprawa nagła, wymagająca natychmiastowego rozstrzygnięcia. Sam fakt wejścia w życie przepisów implementujących dyrektywę organu Unii Europejskiej nie stanowi żadnego elementu nadzwyczajnego, a w zasadzie konieczne następstwo związane z urzeczywistnianiem celów i zadań Unii Europejskiej wynikających z aktu podjętego jeszcze w 2018 r. Jednocześnie samo drugie czytanie planu nie stanowiło żadnej sprawy nagłej, skoro procedura planistyczna prowadzona była od listopada 2016 r., a ustalenie Statutu RMK wymagające przeprowadzenia dwóch czytań projektu Planu jako postanowienie aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym nie mogło stanowić żadnego zaskoczenia w tej sytuacji. Brak jednocześnie okoliczności, iż drugie czytanie i w efekcie uchwalenie Planu było konieczne akurat dnia 23 października 2019 r. Jedyny bowiem powoływany skutek to odroczenie w czasie procedury planistycznej o około 2 miesiące, a zatem okres stosunkowo krótki, zwłaszcza iż plan był procedowany od listopada 2016 r. Paragraf 32 Statutu RMK nie może być wykorzystywany jako narzędzie korygowania błędów czy to organu wykonawczego czy uchwałodawczego, w szczególności gdy Prezydent Miasta Krakowa mógł w oparciu o przepisy obowiązującego prawa wystąpić o wprowadzenie dwóch czytań projektu Planu do porządku obrad Rady Miasta Krakowa jeszcze przed dniem 23 października 2019 r., tak aby drugie czytanie i głosowanie uchwały w sprawie Planu odbyło się najpóźniej w dniu 23 października 2019 r. Wprowadzenie do porządku obrad drugiego czytania projektu uchwały nie stanowiło ani sprawy nagłej, ani wymagającej natychmiastowych rozstrzygnięć. Wprowadzenie drugiego czytania do porządku obrad w dniu 23 października 2019 r. nastąpiło wbrew § 32 Statutu RMK (w sposób sprzeczny z aktem prawa powszechnie obowiązującego), w rezultacie II czytanie projektu Planu odbyło się w sposób sprzeczny z prawem, a tym samym brak było możliwości głosowania projektu planu w dniu 23 października 2019 r., a tak przegłosowana uchwała w sprawie uchwalenia Planu jako niezgodna z prawem jest nieważna. Nie można jednocześnie przyjąć, iż to Rada Miasta Krakowa jest uprawniona w sposób zupełnie dowolny decydować, że dana sprawa jest sprawą naglącą. Powyższe powinno bowiem odbywać się z poszanowaniem podstawowych zasad prawnych, w tym mających zastosowanie w toku procesu uchwałodawczego. Na zakończenie tego wątku argumentacji skarżąca zaznaczyła, że "w przypadku procedowania Planu zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym Statutem RMK, tj. przeprowadzenia I czytania w dacie 23 października 2019 r., a drugiego czytania na odrębnej sesji RMK już po uzyskaniu dodatkowych uzgodnień wymaganych nowelizacją przepisów planowania przestrzennego, tj. około 2 miesiące później, przed wejściem w życie Planu, mógł nastąpić podział działki [...] i zniesienie współwłasności zgodnie z wnioskiem Skarżącej". Uzasadniając zarzut nieuwzględnienia zasad ładu przestrzennego i ochrony prawa własności, skarżąca wskazała, że walory ekonomiczne przestrzeni stanowią warunek konieczny do uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 6). Podejście do przestrzeni ma według tego wymogu także wymiar ekonomiczny. Jest to jednak tylko jeden z wymienionych warunków, nie mówiąc już o tych, które nie zostały wyliczone w art. 1 ust. 2. Jak się wydaje, należy rozumieć treść tego warunku w ten sposób, że przestrzeń, która podlega zainteresowaniu komentowanej ustawy, jest ściśle ograniczona, powinna być więc analizowana zarówno w aspekcie planistycznym, jak i jej zagospodarowania, z zachowaniem reguł, które mają zastosowanie w mechanizmach ekonomicznych. Nie można zwłaszcza marnotrawić przestrzeni, powinno się ją wykorzystywać racjonalnie i z podejściem takim, które w żadnym razie nie zlekceważy potrzeb ekonomiki. Dotyczy to nie tylko obszaru przeznaczanego na realizację określonych celów, lecz także doboru celów z uwzględnieniem obszaru, którym się dysponuje. Narzucona przez plan, w § 11 ust. 1 pkt 1 minimalna powierzchnia nowowydzielanych działek na poziomie 350 m2, w przypadku działki, której skarżąca jest współwłaścicielką, tj. działki ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., pozbawia skarżącą możliwości podziału tejże działki zgodnie z wnioskiem skarżącej złożonym w postępowaniu o dział spadku i zniesienie współwłasności prowadzonym przed Sądem Rejonowym dla [...] w K., Wydział VI Cywilny (sygn. akt VI Ns 203/16/S). Zgodnie z pismem uczestników tego postępowania z dnia 3 stycznia 2018 r., działka ew. nr [...] miała zostać podzielona na dwie działki, tj. działkę tymczasowo oznaczoną przez biegłego geodetę nr [...] o powierzchni 0,0025 ha (225 m2) oraz nr [...] o powierzchni 0,0161 ha (161 m2). Podział działki nr [...] w ten sposób daje możliwość zabudowania nowowydzielonej działki nr [...], co w sposób znaczący zwiększa wartość tejże działki. Poprzez uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym wprowadzeniu minimalnej powierzchni nowowydzielanych działek na poziomie 350 m2 skarżąca została pozbawiona możliwości nabycia (w drodze zniesienia współwłasności) prawa własności działki powstałej z podziału działki nr [...] oraz jej zabudowy, mimo uzyskania w tym zakresie pozytywnej opinii biegłego sądowego do sygn. VI Ns 203/16/S. Gdyby procedura uchwalania Planu została przeprowadzona prawidłowo, w tym poprzez przeprowadzenie każdego z czytań na osobnych sesjach Rady Miasta, których porządek obrad zostałby wpierw ustalony i opublikowany przed odbyciem sesji, wówczas postanowienie w przedmiocie zniesienia współwłasności poprzez podział działki mogło zapaść przed wejściem w życie Planu, a tym samym podział mógłby się dokonać. W nawiązaniu do zarzutu związanego z prognozą skutków finansowych skarżąca wskazała, że wbrew wymogom z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. organ planistyczny nie uwzględnił konieczności wypłat odszkodowań na podstawie art. 36 u.p.z.p. W prognozie skutków finansowych dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olsza" z września 2019 r. nie prognozowano obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia tego planu miejscowego. Narzucona przez plan, w § 11 ust. 1 pkt 1, minimalna powierzchnia nowowydzielanych działek na poziomie 350 m2, powoduje obniżenie wartości nieruchomości oraz znacznie ogranicza możliwość jej zabudowy (zwłaszcza w stosunku do wydanej decyzji o warunkach zabudowy). W przypadku dotyczącym nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielem, Plan uniemożliwia wydzielenie nowej działki, na której można postawić nowy budynek. Po przeprowadzeniu podziału działki nr [...], skarżąca planowała zabudowę nowowydzielonej działki wzdłuż zachodniej ściany istniejącego już budynku. Fakt zabudowy nieruchomości znacząco powiększa jej wartość. Obecnie prowadzone postępowanie przed Sądem Rejonowym dla [...] w K., Wydział VI Cywilny (sygn. akt VI Ns 203/16/S) staje się bezcelowe w zakresie podziału działki ew. nr [...], ponieważ nowe wytyczne zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Olsza" uniemożliwiają wydzielenie nowej działki o powierzchni 0,0025 ha (225 m2). Plan nie uwzględniał obniżenia wartości nieruchomości, chociaż takowe obniżenie miało miejsce. Pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, odpowiedziała na skargę W. K.. Organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, a w uzasadnieniu tego wniosku szczegółowo odniósł się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). "Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r.) Ponieważ skarżąca W. K. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym planem – działki nr [...] obr. [...] – ma, w ocenie Sądu, legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącej prawa własności, przeto przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącej jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. W świetle akt planistycznych oraz twierdzeń stron zawartych w skardze i w odpowiedzi na skargę tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawia się następująco: 1) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu – 17 listopada 2016 r., 2) Termin składania wniosków do planu – do 13 stycznia 2017 r., 3) Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu – Zarządzenie Nr 1292/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2018 r., 4) Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych – 4 czerwca 2018 r. i ponownie 12 września 2018 r., 5) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – 26 października 2018 r. – zmienione ogłoszeniem z dnia 14 grudnia 2018 r., 6) Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od 5 listopada do 4 grudnia 2018 r., 7) Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu – 22 listopada 2018 r., 8) Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu – do 15 stycznia 2019 r., 9) Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 232/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 lutego 2019 r., 10) Przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych – 7 marca 2019 r. i 16 kwietnia 2019 r., 11) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – 24 maja 2019 r., 12) Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 3 czerwca do 2 lipca 2019 r., 13) Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu – 17 czerwca 2019 r., 14) Termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu – do 16 sierpnia 2019 r., 15) Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 2249/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 września 2019 r., 16) Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – Zarządzenie Nr 2562/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 października 2019 r., 17) Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Zarządzenie Nr 2563/2019 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 października 2019 r., 18) Uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – 23 października 2019 r. – czytanie i głosowanie projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Rada podjęła uchwałę Nr XXVII/606/19 oraz czytanie i głosowanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – Rada podjęła uchwałę Nr XXVII/613/19, 19) Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 13 listopada 2019 r., poz. 7802. Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej – w rozważanym teraz aspekcie – prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącej. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za niezasadne. W szczególności – zdaniem Sądu – nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 5, art. 22, art., 40 ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 32 i § 34 Statutu Miasta Krakowa poprzez naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XXVII/613/19 z dnia 23 października 2019 r. przez głosowanie nad projektem planu miejscowego w dwóch czytaniach w czasie jednej sesji Rady Miasta Krakowa wyznaczonej na dzień 23 października 2019 r. w związku z wprowadzeniem drugiego czytania do porządku obrad jako sprawy naglącej. W tym kontekście trzeba wpierw zauważyć, że – jak przekonująco wyjaśniono w odpowiedzi na skargę z powołaniem się na stenogram XXVII sesji Rady Miasta Krakowa VIII kadencji (dokument ten stanowi informację publiczną udostępnioną w BIP), w tym na utrwaloną tam wypowiedź Sekretarza Miasta – wniosek o drugie czytanie obejmował także projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olsza". W ocenie Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania faktu, że również co do tego projektu został złożony i przegłosowany wniosek w trybie § 32 Statutu Miasta Krakowa. Pojęcie "sprawy nagłej", występujące w § 32 Statutu Miasta Krakowa, jest pojęciem niedookreślonym, wymaga zindywidualizowanej wykładni na gruncie konkretnego przypadku, przy czym zasadniczo do jej dokonywania właściwy jest organ stosujący odnośną normę proceduralną. W niniejszym przypadku Rada Miasta Krakowa uznała, że o nagłym charakterze sprawy stanowi mająca nastąpić zmiana normatywna, skutkująca koniecznością uzgodnienia przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z nowym organem współdziałającym – co z kolei mogło wpłynąć na znaczne wydłużenie procedury planistycznej. Zdaniem Sądu, taka ocena organu uchwałodawczego nie miała znamion dowolności – wszak to przecież plan miejscowy jest podstawowym i pożądanym instrumentem ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wobec czego dążenie do jego w miarę możliwości szybkiego uchwalenia ma prawne i celowościowe uzasadnienie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ani art. 34 Statutu Miasta Krakowa. Niezależnie od powyższego, wypada podkreślić, że gdyby nawet – hipotetycznie rzecz ujmując – dopatrzeć się suponowanego przez skarżącą naruszenia powołanych przepisów Statutu Miasta Krakowa (w szczególności nadinterpretacji pojęcia "sprawy nagłej") – niepodobna by uznać go za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Jest przy tym rzeczą znamienną, że skarżąca nawet nie zarzuca naruszenia prawa w takiej postaci, o jakiej mowa we wspomnianym art. 28 u.p.z.p. – lecz zarzuca naruszenie trybu "uchwalania" planu. Tryb "uchwalania" planu oczywiście przynależy do trybu sporządzania planu, ale ten drugi tryb to rozbudowana, wieloetapowa procedura. Ewentualne uchybienia w wąsko rozumianym procesie uchwałodawczym muszą być zatem kwalifikowane – gdy chodzi o ich "istotność" – za zachowaniem właściwej dla nich miary, z uwzględnieniem relacji do wspomnianej procedury postrzeganej jako dużo większa całość. Poza tym, ani na podstawie twierdzeń skarżącej, ani na podstawie ogółu ujawnionych okoliczności nie sposób zidentyfikować wpływu, jaki suponowane przez skarżącą uchybienie miałoby mieć na treść planu – co więcej, skarżąca zdaje się przyznawać, że z jej punktu widzenia liczyło się samo przedłużenie procedury planistycznej. Jak już wcześniej zaznaczono, Sąd stoi na stanowisku, że nie tylko w zakresie zasad sporządzania planu, ale także w zakresie trybu sporządzania planu potencjalne naruszenia prawa mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w uchwytnym związku z interesem prawnym podmiotu wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie skarżąca – z zamiarem, jak się wydaje, naprowadzenia na taki związek – wskazała: "w przypadku procedowania Planu zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym Statutem RMK, tj. przeprowadzenia I czytania w dacie 23 października 2019 r., a drugiego czytania na odrębnej sesji RMK już po uzyskaniu dodatkowych uzgodnień wymaganych nowelizacją przepisów planowania przestrzennego, tj. około 2 miesiące później, przed wejściem w życie Planu, mógł nastąpić podział działki [...] i zniesienie współwłasności zgodnie z wnioskiem Skarżącej". Skarżąca uzasadnia zatem naruszenie swojego interesu tym, że w razie zwłoki w procedurze planistycznej de facto zdążono by dokonać podziału działki sprzecznego z antycypowanymi przepisami planu, a wobec szybszego uchwalenia planu – to się nie powiodło. Zdaniem Sądu, taka argumentacja w istocie nie naprowadza na naruszenie interesu skarżącej, któremu można by przypisać walor interesu prawnego. Zdaniem Sądu, pozbawiony podstaw jest także drugi sformułowany w skardze zarzut naruszenia procedury planistycznej, tj. zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne, nierzetelne sporządzenie analizy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Sąd w całości podziela stanowisko organu w tej mierze zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Prognoza skutków finansowych uchwalenia zaskarżonej uchwały została sporządzona i zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym wskazanie ograniczeń z tytułu uchwalenia planu, wydatków związanych z obniżeniem wartości nieruchomości, dochodów wynikających ze wzrostu wartości nieruchomości, podatku od nieruchomości, wpływu na obrót nieruchomościami gminy, innych dochodów gminy związanych z uchwaleniem planu. Rację ma również organ, gdy wskazuje, że prognoza skutków finansowych stanowi jedynie dokument pomocniczy dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc podane w prognozie dane dotyczące kosztów i cen nieruchomości mają charakter szacunkowy, nie stanowią wyceny inwestycji, wyceny wartości nieruchomości czy wartości należnych odszkodowań, które mogłyby stanowić uznanie roszczenia na gruncie prawa cywilnego. Wbrew zarzutom skargi, nie było też potrzeby badania i uwzględniania wydanych uprzednio decyzji o warunkach zabudowy. Prognoza skutków finansowych tak naprawdę nie ma też wpływu na sytuację prawną skarżącej – jeżeli skarżąca zdoła wykazać, że wartość nieruchomości, której jest współwłaścicielką, uległa obniżeniu na skutek uchwalenia planu i że z tego tytułu należy jej się odszkodowanie – to będzie mogła dochodzić swoich praw w stosownym trybie, a przedmiotowa prognoza, niezależnie od jej treści, nie będzie w tej mierze jakąkolwiek przeszkodą. Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. W świetle powołanych przez skarżącą przepisów w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz walory ekonomiczne przestrzeni. Z kolei art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nakazuje uwzględniać także prawo własności. Prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega jednak bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu nie mają takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Działka ewidencyjna o nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], której współwłaścicielem jest skarżąca, znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną lub pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności, oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/MWn.11. Analiza dokumentacji planistycznej, a także części tekstowej i graficznej planu potwierdza stanowisko organu, że samo przeznaczenie przedmiotowej działki, parametry zabudowy, a także inne postanowienia zrelatywizowane do trenów, w których ona się znajduje, zostały ukształtowane z uwzględnieniem wszystkich wartości leżących u podstaw planowania przestrzennego, w tym wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. Jak wskazał organ, "w rejonie zbiegu ul. [...] oraz ul. [...], a tym samym także przy ul. [...], znajduje się wykształcony układ urbanistyczny kwartałów zabudowy mieszkaniowej. Ustawowy obowiązek ochrony i kształtowania ładu przestrzennego znalazł swój wyraz w przyjętym parametrze wielkości nowo wydzielanych działek w zaskarżonym planie miejscowym. Na wyjątkowość danego układu urbanistycznego wpływają harmonijnie kształtowane gabaryty zabudowy, tzn. nie tylko stosunek wysokości i powierzchni zabudowy, ale również ich relacja do powierzchni niezabudowanej, znajdującej się wokół obiektu, tj. powierzchni działki, na której się znajdują oraz powierzchni terenów zielonych. Minimalna powierzchnia działki oraz inne parametry określone w planie miejscowym zostały ustalone na podstawie uśrednionych wartości znajdujących się na obszarze, w celu przeciwdziałania dogęszczaniu istniejącej zabudowy, a tym samym zachowaniu ładu przestrzennego w ramach wymogów wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju". W ocenie Sądu, nie ma żadnych podstaw do negowania prawidłowości ustaleń planistycznych kwestionowanych przez skarżącą, w tym dotyczących wielkości nowowydzielanych działek (§ 6 ust. 3 pkt 1b, § 11 ust. 1 pkt 1) czy też wysokości zabudowy (w przypadku budynku z dachem płaskim – 9,5m, § 20 ust. 2 pkt 3a). Argumentacja skarżącej nawiązująca do uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 6 listopada 2014 r., zdaniem Sądu, nie może mieć istotnego, a zwłaszcza rozstrzygającego znaczenia. Artykuł 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednoznacznie reguluje relacje między decyzją o warunkach zabudowy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan przesądza o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie; można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe. Podobnie należy ocenić argumentację skarżącej nawiązującą do toczącego się postępowania sądowego o dział spadku i zniesienie współwłasności. Trudno zakładać, by oczekiwania skarżącej związane z tym postępowaniem miały mieć pierwszeństwo przed wymogami ładu przestrzennego i determinować rozwiązania planistyczne w akcie prawa miejscowego. W tym kontekście w odpowiedzi na skargę trafnie zwrócono też uwagę na inne niż fizyczny podział rzeczy możliwości zniesienia współwłasności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.