II OSK 1385/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2463/06 w sprawie ze skarg Województwa Ł. i Szpitala Wojewódzkiego w B. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Województwa Ł. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 43 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1999 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590): 1) stwierdził nieważność decyzji Wojewody Ł. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o wpisie zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w B., 2) stwierdził nieważność decyzji Wojewody Ł. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. o wpisie zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku dyrektora Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w B., wykreślono w księdze rejestrowej prowadzonej dla szpitala z dniem [...] grudnia 2003 r. (zakończenie działalności) poszczególne jednostki organizacyjne zakładu. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji były uchwały Zarządu Województwa Ł. w sprawie zatwierdzenia zmian załączników do Statutu Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w B., uchwalonych przez Radę Społeczną Szpitala. Następnie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2004 r. Dyrektor Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w B. wystąpił o dokonanie nowego wpisu w Rejestrze Zakładów Opieki Zdrowotnej w oparciu o uchwałę nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2003 r., która zatwierdziła likwidację w strukturze organizacyjnej szpitala jednostek i komórek organizacyjnych. Natomiast uchwałą nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] czerwca 2004 r. orzeczono o wykreśleniu gminnych i wiejskich ośrodków zdrowia pozostających w strukturach Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w B. Rozstrzygając ostatecznie wniosek Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w B. z dnia [...] stycznia 2004 r. Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] orzekł o terminie zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych z dniem [...] sierpnia 2004 r., a tym samym zakończenia działalności jednostek organizacyjnych. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Zdrowia zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ł. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o wpisie zmian w księdze rejestrowej oraz decyzji Wojewody Ł. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. o wpisie zmian w księdze rejestrowej. Minister Zdrowia stwierdził, iż obie kontrolowane decyzje obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa Minister Zdrowia wyprowadził z podjęcia decyzji o wpisie zmian w rejestrze w oparciu o uchwałę niewłaściwego organu. Zdaniem Ministra Zdrowia organem samorządu legitymowanym do podjęcia uchwały w przedmiocie utworzenia, przekształcenia lub likwidacji jednostki organizacyjnej publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest wyłącznie sejmik województwa. Tymczasem uchwały w przedmiocie przekształceń i likwidacji jednostek organizacyjnych Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w B. zostały podjęte przez organ niewłaściwy, którym był Zarząd Województwa Ł. Nadto projekt uchwały z naruszeniem art. 43 ust. 2 i 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie został wcześniej zaopiniowany przez właściwe organy. Minister Zdrowia, po rozpatrzeniu wniosków Zarządu Województwa Ł. i Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej "tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego (...)". Organem samorządu legitymowanym do podjęcia takiej uchwały jest zdaniem Ministra Zdrowia wyłącznie sejmik województwa jako organ stanowiący i kontrolny województwa na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Skoro zadanie związane z podejmowaniem uchwał jest zastrzeżone dla sejmiku województwa to w opinii Ministra Zdrowia, uchwały zarządu nie mają charakteru aktów prawnych poprawnie podjętych i są aktami podjętymi bez ustawowej legitymacji. W ocenie Ministra Zdrowia decyzje Wojewody Ł. z dnia [...] grudnia 2003 r. i z dnia [...] sierpnia 2004 r. dotyczące wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w B. rażąco naruszają prawo, albowiem podstawą ich podjęcia były uchwały, które podjął organ nieuprawniony, naruszając tym samym właściwość bez uprzedniego uzyskania opinii Rady Miejskiej w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2463/06, po rozpoznaniu skarg Województwa Ł. i Szpitala Wojewódzkiego w B. na decyzję Ministra Zdrowia z [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Minister Zdrowia eliminując decyzje Wojewody Ł. z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2004 r. o wpisie zmian w rejestrze oparł zaskarżone rozstrzygnięcie przede wszystkim na stwierdzeniu naruszenia przez Wojewodę Ł. przepisów art. 43 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz ustawy o samorządzie województwa w zakresie właściwości organów uprawnionych do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie tworzenia, likwidacji i przekształceń zakładów opieki zdrowotnej. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 14 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zakład opieki zdrowotnej obowiązany jest zgłosić organowi prowadzącemu rejestr zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do zakładu opieki zdrowotnej, powstałe po wpisie do rejestru i dotyczące danych zawartych w rejestrze, w terminie 14 dni od dokonania zmiany. Ponadto, zakład opieki zdrowotnej obowiązany jest zgłosić organowi prowadzącemu rejestr zamiar zaprzestania działalności z jednoczesnym wskazaniem terminu wykreślenia zakładu z rejestru (art. 14 ust. 3 przedmiotowej ustawy). Ustawodawca określił w art. 36 tej ustawy, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Stosownie natomiast do art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych (art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Minister Zdrowia zarzucił zatem uchwałom stanowiącym podstawę decyzji Wojewody Ł., że zostały podjęte niezgodnie z przepisami regulującymi właściwość organów samorządu województwa oraz bez odpowiednich konsultacji przewidzianych przepisami prawa. Tymczasem, jak słusznie podkreśla Województwo Ł., przedmiotem badania w trybie nadzoru Ministra Zdrowia nie były uchwały Zarządu Województwa i ich ewentualne wady prawne, lecz ustalenie, czy decyzje Wojewody Ł. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 k.p.a. Zdaniem Sądu Minister Zdrowia nie miał podstaw prawnych do kwestionowania legalności uchwał podjętych przez organ samorządu terytorialnego, w tym przypadku Zarząd Województwa Ł.. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Powyższy układ organów nadzoru znajduje odzwierciedlenie w ustawach regulujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego, czyli odpowiednio ustawy o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa, jak również w aktach regulujących funkcjonowanie administracji rządowej w województwie, czy też ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieżący nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego sprawują wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe. Minister Zdrowia nie dysponuje żadnymi uprawnieniami do nadzorowania bieżącej działalności organów samorządu terytorialnego, badania legalności podjętych przez nie aktów prawnych. Wprawdzie we właściwości Ministra Zdrowia pozostają kwestie związane z prawidłowością dokonywania wpisów w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej, jednakże kompetencje te nie obejmują oceny legalności podjętych aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Przyjmując, że zakres badania przez Ministra Zdrowia dokumentacji stanowiącej podstawę dokonania zmian w rejestrze może w pewnym stopniu dotyczyć także prawidłowości uchwał organu województwa to należy zauważyć, że przepisy ustawy o samorządzie województwa nie wskazują w sposób jednoznaczny i precyzyjny na zakres kompetencji organu stanowiącego i wykonawczego w zakresie kontrolowanym przez Ministra Zdrowia w sprawie. Wbrew twierdzeniom organu kompetencji sejmiku województwa do dokonywania zmian w zakresie zakładów opieki zdrowotnej nie można wyprowadzić wyłącznie ze stwierdzenia, iż organ ten ma uprawnienia stanowiące i kontrolne, gdyż temu argumentowi bardzo ogólnej natury można przeciwstawić chociażby przepis art. 41 ustawy o samorządzie województwa, który nie tylko statuuje domniemanie kompetencji organu wykonawczego województwa w sprawach niezastrzeżonych na rzecz sejmiku i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych ale także wprost wskazuje, że do jego zadań należy m.in. gospodarowanie mieniem województwa, w tym wykonywanie praw z akcji i udziałów posiadanych przez województwo. Wprawdzie do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy tworzenie, przekształcanie i likwidowanie wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek (art. 18 pkt 19 lit. f/ ustawy o samorządzie województwa), ale już sam fakt powstałych wątpliwości interpretacyjnych i niezbyt precyzyjnego określenia ustawodawcy powoduje, że na tej podstawie nie można jednoznacznie stwierdzić rażącego naruszenia przepisów prawa. Jak bowiem na wstępie wskazano z rażącym naruszeniem prawa, określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, mamy do czynienia wyłącznie w przypadku, gdy zastosowanie określonego przepisu nie nasuwa w określonym przypadku jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Sądu, to właśnie Wojewoda Ł., mając zarówno kompetencje organu dokonującego odpowiednich wpisów w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej, jak też uprawnienia nadzorcze nad działalnością organów samorządu województwa mógł bez przeszkód, w trakcie procedury zmian w rejestrze podjąć także z urzędu odpowiednie działania nadzorcze. Niepodjęcie tych działań i pozostawienie w obrocie prawnym uchwał Zarządu Województwa Ł. powodują sytuację, w której korzystają one z przymiotu legalnych i obowiązujących aktów będących podstawą podjętych rozstrzygnięć Wojewody Ł. W takim przypadku Minister Zdrowia nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących zmian w rejestrze ze względu na ewentualne wady prawne dotyczące uchwał podjętych przez samorząd województwa, które w istocie pozostają w obrocie prawnym i korzystają z przymiotu legalności. Co więcej także powołanie przez Ministra Zdrowia w podstawie zaskarżonej decyzji przepisu art. 16 ustawy o samorządzie województwa należy uznać za błędne. Organ ten bowiem – jak podkreślono wyżej – nie dysponuje żadnymi uprawnieniami do podejmowania działań w oparciu o przepisy regulujące nadzór nad działalnością samorządu województwa. Zadaniem Ministra Zdrowia była jedynie weryfikacja legalności decyzji podjętych przez Wojewodę Ł. w trybie art. 156 i nast. k.p.a. Wykonując to zadanie jako organ nadzoru (ale w znaczeniu nieważnościowego postępowania administracyjnego) Minister Zdrowia dysponował jedynie uprawnieniami do sprawdzenia, czy weryfikowane decyzje Wojewody Ł. nie są dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a., a zatem, czy nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną itd. Tymczasem Minister Zdrowia, przekraczając swoje kompetencje dokonał weryfikacji decyzji Wojewody Ł. przeprowadzając w istocie ocenę legalności innych aktów, a mianowicie uchwał Zarządu Województwa Ł., do czego nie miał uprawnień. Sąd przychylił się do argumentacji zawartej w skardze Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w B., a także znajdującej się w skardze Województwa Ł., że Minister Zdrowia prowadząc postępowanie nieważnościowe w ogóle nie dokonał oceny, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Nie można bowiem wykluczyć, na co powołuje się Szpital Wojewódzki im. [...] w B., że weryfikowane decyzje Wojewody Ł. wywołały nieodwracalne skutki prawne w zakresie konkursów na świadczenia zdrowotne przeprowadzone przez [...] Wojewódzki Oddział NFZ, czy też stosunków pracy z pracownikami powołanej jednostki. Wszystkie te okoliczności nie zostały przez Ministra Zdrowia zbadane. Wskazane uchybienia powodują, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Ministra Zdrowia dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 152 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Minister Zdrowia wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego: § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 30 sierpnia 2000 r. w sprawie rejestracji zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 74, poz. 864) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie uprawnia to Ministra Zdrowia do badania – w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji – dokumentów, będących podstawą decyzji w przedmiocie zmian w rejestrze w zakresie ich zgodności z przepisami prawa, w szczególności pod względem wydania przez właściwy organ. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Minister Zdrowia badał wyłącznie załączone do wniosku dokumenty m.in. czy zostały utworzone przez właściwy podmiot. Według art. 18 pkt 19 lit. f/ ustawy o samorządzie województwa, do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy tworzenie, przekształcanie i likwidacja wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Szpital Wojewódzki im. [...] w B. jest posiadającą osobowość prawną samorządową jednostką organizacyjną. Art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi, że tworzenie, przekształcanie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. W zaskarżonym wyroku Sąd rozważał jedynie kwestię oceny legalności uchwał, a nie prawidłowości dokumentów, na podstawie których została podjęta decyzja. Jeżeli uchwałę podjął organ bez legitymacji, to uchwała ta mimo domniemania legalności nie może stanowić podstawy do wykreślenia jednostek z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, gdyż każda decyzja w tym przedmiocie będzie decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Województwo Ł. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd nie może wyprowadzić z urzędu podstaw kasacyjnych ani ich domniemywać. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podstawą skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 174 powołanej ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie można wyprowadzać z przepisów, które nie były stosowane w sprawie. Sąd w zaskarżonym wyroku nie stosował § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 30 sierpnia 2000 r. w sprawie rejestracji zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 74, poz. 864), który stanowił: "Organ prowadzący rejestr bada, czy wniosek i dołączone do wniosku dokumenty są zgodne z przepisami prawa". Sąd w zaskarżonym wyroku stosował przepisy art. 14, art. 36, art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) w związku z przepisami art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), z których wyprowadził wykładnię o ograniczeniu kompetencji organów prowadzących rejestr zakładów opieki zdrowotnej. Zarzutu błędnej wykładni przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej i przepisów ustaw nie można opierać na wykładni przepisów aktu wykonawczego, jakim jest § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie rejestracji zakładów opieki zdrowotnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Z tego względu, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.