V SA/Wa 73/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant - sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... listopada 2019 r., nr ... w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu (...) maja 2018 r. Gmina C. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Gmina") zawarła z Wojewodą (...) (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") umowę nr (...) w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "(...). Na podstawie umowy Wojewoda przyznał Gminie dotację celową w wysokości 612 000 zł z przeznaczeniem na utworzenie nowych miejsc w Klubie Dziecięcym "(...)" (kwota 600 000 zł) oraz funkcjonowanie nowych miejsc w Klubie (kwota 12 000 zł). W dniu (...) października 2018 r. Skarżąca dokonała zwrotu niewykorzystanej części dotacji w wysokości 43 385,13 zł z części dotacji przeznaczonej na utworzenie nowych miejsc w Klubie. W związku ze zmniejszeniem wartości inwestycji zawarto Aneks nr 1 do umowy, zmniejszający kwotę dofinansowania do wysokości 568 614,87 zł, z przeznaczeniem na utworzenie nowych miejsc w Klubie – 556 614,87 zł oraz z przeznaczeniem na funkcjonowanie nowych miejsc w Klubie – 12 000 zł. W dniu 30 stycznia 2019 r. Strona złożyła sprawozdanie z realizacji zadania wraz z załącznikiem – Zestawienie wydatków poniesionych na tworzenie miejsc w Klubie, w którym wykazała faktury wystawione i opłacone po dniu uzyskania wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, tj. fakturę nr (...) z (...) września 2018 r. (opłaconą (...) października 2018 r. w wysokości 71 548 zł) oraz fakturę nr (...) z dnia (...) września 2018 r. (opłaconą (...) października 2018 r, w wysokości 12 066,30 zł). Pismem z (...) lutego 2019 r. nr (...), Wojewoda poinformował Skarżącą, że powyższe faktury zostały opłacone ze środków własnych Gminy po terminie dokonania wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych i nie mogły w związku z tym zostać zakwalifikowane jako wkład Strony do zadania w części dotyczącej tworzenia miejsc. Jednocześnie organ I instancji wniósł o zwrot 62 710,73 zł, jako części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wraz z odsetkami, zgodnie z art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869, z późn. zm.), dalej: "u.f.p.", w ciągu 15 dni od dnia otrzymania przez Gminę ww. pisma. Pismem z dnia (...) marca 2019 r. Gmina dokonała korekty części sprawozdania w zakresie załącznika BF i jednocześnie wniosła o wstrzymanie biegu terminu zwrotu środków należnych do zwrotu. W piśmie z (...) marca 2019 r. Gmina, zwróciła się o umorzenie należności przypadających do zwrotu. Następnie, w związku z brakiem dokonania zwrotu wskazanej kwoty, organ I instancji zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie określenia dotacji przypadającącej do zwrotu. Wobec powyższego Gmina wniosła o umorzenie postępowania oraz uznanie jako kwalifikowalne wydatków wynikających z faktury nr ((...) z dnia (...) września 2018 r., poniesionych jako wkład własny Gminy na realizację zadania. Do pisma oprócz ww. faktury dołączono protokół odbioru spisany (...) sierpnia 2018 r., dotyczący dostawy wyposażenia do Klubu. Strona wyjaśniła, że poniosła wymagany wkład własny jednakże nie miała wpływu na to kiedy i z jaką datą wykonawca wystawi fakturę za wyposażenie. Decyzją z (...) maja 2019 r. nr (...), Wojewoda orzekł o zobowiązaniu Gminy do zwrotu 62 710,73 zł, tj. dotacji uznanej za pobraną w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami naliczonymi od dnia otrzymania decyzji do dnia wpłaty w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Organ I instancji wyjaśnił, że do wydatków na tworzenie nowych miejsc opieki zalicza się wydatki poniesione do dnia wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Skoro zatem Klub został wpisany do rejestru (...) września 2018 r., to wydatki poniesione przez Gminę po wskazanej dacie, nie mogły być uznane za wkład własny w realizacji zadania. Wobec powyższego zmniejszony został całkowity koszt realizacji zadania w części dotyczącej tworzenia miejsc, a podwyższony udział procentowy dotacji w zadaniu, zaplanowany w wysokości 75%. Zaznaczono, że dotacja miała stanowić 75% wydatków, tymczasem faktycznie stanowiła 84,52% zatem zadeklarowany udział procentowy dotacji w zadaniu przekroczono o 9,52%. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Decyzją z (...) listopada 2019 r. nr (...), Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2 u.f.p., określił Skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę dotacji w wysokości 62 710,73 zł wskazując jednocześnie dzień (...) maja 2019 r. jako termin, od którego należy liczyć odsetki. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie umowy dotacji, Gmina zobowiązana była do utworzenia i zapewnienia funkcjonowania instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, tj. Klubu dziecięcego (§ 2 ust. 1 umowy). Minister podkreślił, że przez utworzenie miejsc w instytucji należało rozumieć uzyskanie wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych (§ 2 ust. 2 umowy). Następnie zaznaczono, że dofinansowanie dotyczyło zadania realizowanego w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., przy czym wydatki na tworzenie nowych miejsc opieki w roku 2018 obejmowały koszty ponoszone do dnia wpisania Klubu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych (§ 3 ust. 1 umowy). Organ II instancji zauważył, że powyższy zapis dotyczy wszystkich wydatków i kosztów ponoszonych w ramach zadania, tj. zarówno pochodzących z dotacji, jak i ze środków własnych Gminy. Po upływie tego terminu niewykorzystane środki dotacji wygasają, zaś wydatki poniesione ze środków własnych nie mogą być zaliczone do wkładu własnego Beneficjenta dotacji. Dalej wskazano, że wkładem własnym Gminy są środki finansowe, które zostaną przeznaczone na pokrycie wydatków kwalifikowanych w ramach realizacji zadania (§ 3 ust. 5 umowy). Jednocześnie, zgodnie z pkt 5.5.6 ppkt 1 Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "(...), do wydatków na tworzenie nowych miejsc opieki zalicza się wydatki poniesione do dnia wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Wobec powyższego zarówno koszty (tj. wystawienie faktur), jak i wydatki (tj. zapłata za wystawione faktury) w przypadku Gminy w części zadania dotyczącego tworzenia miejsc, dotyczą okresu do dnia uzyskania wpisu do rejestru żłobków. Wskazano, że zgodnie z przedstawionym przez Skarżącą zaświadczeniem, Klub został wpisany do rejestru żłobków i klubów dziecięcych (...) września 2018 r. Natomiast po utworzeniu nowych miejsc opieki w Klubie, potwierdzonym wpisem do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, nie mogły być uznane za wkład własny w realizacji zadania wydatki poniesione przez Gminę na podstawie faktur wystawionych (...) września 2018 r. (faktura nr (...)) oraz w dniu (...) września 2018 r. (faktura nr(...)). Następnie wskazano, że rozstrzygnięcie Wojewody było nieprawidłowe w zakresie ustalenia terminu zwrotu kwoty dotacji wraz z odsetkami. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 169 ust. 5 pkt 2 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa pobrane w nadmiernej wysokości nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia ww. okoliczności. W ocenie Ministra winien to być zatem termin odbioru przez Gminę wezwania do dokonania zwrotu zakwestionowanej w sprawie części dotacji. Określenie ww. terminu na podstawie odbioru decyzji Wojewody, wydanej w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p. było zatem błędne. Jednocześnie zaznaczono, że organ II instancji nie dokonał korekty decyzji Wojewody w ww. zakresie mając na uwadze wyrażoną w art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", zasadę niedziałania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony postępowania. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że złożony przez Skarżącą, na postawie art. 56 u.f.p. wniosek o umorzenie należności przypadających do zwrotu do budżetu państwa, pozostaje poza zakresem sprawy prowadzonej na podstawie art. 169 ust. 6 u.f.p. Zaznaczono, że w sprawie tej właściwy jest Wojewoda (...) procedujący w odrębnym postępowaniu. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 169 ust. 4 u.f.p. poprzez błędne stwierdzenie, że Gmina wykorzystała przyznaną dotację z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. Strona zaznaczyła, że zgodnie z umową, w ramach otrzymanej dotacji przyznanej na utworzenie nowych miejsc w Klubie, wkładem własnym po stronie Gminy były prace przygotowawcze, instalacje elektryczne, częściowo instalacje sanitarne oraz w całości wyposażenie Klubu. Dalej wskazała, że nie miała wpływu na to kiedy i z jaką datą wykonawca wystawi fakturę za dostarczenie wyposażenia, tj. fakturę z (...) września 2018 r., której podstawą wystawienia był protokół odbioru z (...) sierpnia 2018 r. Natomiast kwestia daty wpisu Klubu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, była wyrazem przychylności Gminy w stosunku do potrzeb społeczeństwa. Dlatego też Skarżąca dokonała wpisu Klubu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych w dniu (...) września 2018 r., pomimo brakujących dokumentów (faktury: (...) oraz (...)) do prawidłowego rozliczenia dotacji. Podsumowując Gmina zaznaczyła, że kwota dotacji przypadająca na zakup wyposażenia Klubu nie uległa zmianie i nie stanowiła wydatków dodatkowych czy niezwiązanych z inwestycją. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem sporu jest decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z (...) listopada 2019 r. nr (...), którą uchylono decyzję Wojewody (...) z dnia (...) maja 2019 r. w całości i określono Skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę dotacji w wysokości 62 710,73 zł z należnymi odsetkami liczonymi od dnia (...) maja 2019 r. Z akt sprawy wynika, że na podstawie umowy z dnia (...) maja 2018 r. nr(...) Gmina C. zobowiązała się do utworzenia i zapewnienia funkcjonowania instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, tj. Klubu dziecięcego "(...)" w C. (§ 2 ust. 1 umowy). Wsparcie finansowe na realizację zadań zostało udzielone w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "(...) (dalej: "Program"). Wojewoda (...) na podstawie ww. umowy przyznał Gminie dotację celową w wysokości 612 000 zł z przeznaczeniem na utworzenie nowych miejsc w Klubie Dziecięcym(...) (kwota 600 000 zł) oraz funkcjonowanie nowych miejsc w Klubie (kwota 12 000 zł). Dofinansowanie dotyczyło zadania realizowanego w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., przy czym wydatki na tworzenie nowych miejsc opieki w roku 2018 obejmowały koszty ponoszone do dnia wpisania Klubu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych (§ 3 ust. 1 umowy). Przez utworzenie miejsc w instytucji należało rozumieć uzyskanie wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych (§ 2 ust. 2 umowy). W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano m.in. art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 pkt 2 oraz art. 61 ust. 3 pkt 1 u.f.p. Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia ww. okoliczności. W myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Stosownie zaś do ust. 3 ww. artykułu dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 4). W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (ust. 6). W wyroku z 5 sierpnia 20 sygn akt I GSK 333/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Ustawodawca w art. 126 ustawy o finansach publicznych zdefiniował pojęcie dotacji, wskazując, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zgodnie z treścią art. 168 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, a przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Dotacja celowa - a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie - jest przeznaczona na określony cel i powinna być zrealizowana w wyznaczonym terminie, co w kontekście źródła pochodzenia środków dotacyjnych, jako tzw. "środków znaczonych" (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 159/13) oznacza, że granice upoważnienia do wykorzystania (wydatkowania) środków pochodzących z dotacji stanowi termin oraz cel, na który została ona przyznana i na który to cel może być wykorzystana - co znajduje swoje wyraźne potwierdzenie w woli ustawodawcy stanowiącego o wykorzystaniu dotacji przez "zapłatę za zrealizowane zadania, na które została udzielona" - to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że nie każda zapłata ze środków przyznanej dotacji stanowi wykorzystanie dotacji w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia. Zapłata ta musi bowiem korespondować z konkretnym celem, na który środki pochodzące z dotacji zostały udzielone, a więc innymi słowy musi być przeznaczona na finansowanie zadania wspieranego środkami publicznymi oraz być dokonana w terminie, w jakim zadanie na które dotacja została przyznana miało zostać zrealizowane. W przeciwnym wypadku, a mianowicie dokonania zapłaty niezgodnie z celem, na który dotacja została przyznana - a więc nie na realizację konkretnego zadania finansowanego ze środków dotacyjnych - albo (oraz) dokonania zapłaty po upływie terminu realizacji konkretnego zadania będzie to uzasadniało wniosek o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, bo nie na finansowanie realizowanego w określonym terminie zadania, na które została ona udzielona (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1107/13). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela to stanowisko. Jak wynika z Programu, do kosztów (w przypadku j.s.t.- wydatków) na tworzenie nowych miejsc opieki zalicza się w przypadku j.s.t. - wydatki poniesione do dnia wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych (pkt 5.5.6 ppkt 1). W rozpoznawanej sprawie Klub Dziecięcy (...) został wpisany do rejestru żłobków i klubów dziecięcych w dniu 3 września 2018 r. Natomiast zakwestionowane wydatki zostały poniesione przez Skarżącą, co nie jest w sprawie sporne, na podstawie faktur wystawionych w dniu (...) września 2018 r. (faktura nr (...) oraz w dniu (...) września 2018 r. (faktura nr (...)), tj. po utworzeniu nowych miejsc opieki w Klubie, potwierdzonym wpisem do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Zdaniem Sądu zasadnie organ stwierdził, że przedmiotowe wydatki nie mogły być uznane za wkład własny w realizacji zadania objętego dotacją. Wkład własny Gminy stanowią środki finansowe, które zostaną przeznaczone na pokrycie wydatków kwalifikowanych w ramach realizacji zadania (§ 3 ust. 5 umowy, pkt 5.2.1 Programu). Oceny tej nie zmienia podnoszony w skardze argument, iż środki te w całości zostały przeznaczone na wyposażenie Klubu, a Skarżąca nie miała wpływu na to kiedy i z jaką datą wykonawca wystawi fakturę za dostarczone wyposażenie. W rozpoznawanej sprawie, w § 3 ust. 1 umowy, którą Skarżąca zawarła w dniu(...) maja 2018 r., zawarto zapis, iż dofinansowanie dotyczy zadania realizowanego w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., przy czym wydatki na tworzenie nowych miejsc opieki w roku 2018 obejmują koszty ponoszone do dnia wpisania Klubu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, a koszty kwalifikowane przeznaczone na zapewnienie funkcjonowania tych miejsc dotyczą okresu rozpoczynającego się nie wcześniej, niż od dnia wpisania Klubu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych Sąd zwraca uwagę, że dotacje pochodzą ze środków publicznych, a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Podmiot otrzymujący dotację jest zatem zobowiązany do wydatkowania dotacji zgodnie z określonymi zasadami i przeznaczeniem dotacji. Konsekwencją odmowy uwzględnienia zapłaty dokonanej na podstawie zakwestionowanych faktur za wkład własny Gminy w realizację zadania, jest proporcjonalne zmniejszenie kwoty dotacji. Jak wynika bowiem z pkt 5.2.1 Programu, udział środków budżetu państwa oraz Funduszu Pracy w dofinansowaniu złożonej oferty wynosi nie więcej niż 80% wartości kosztów realizacji zadania polegającego na tworzeniu nowych miejsc opieki i nie więcej niż 80% wartości kosztów realizacji zadania polegającego na funkcjonowaniu miejsc opieki. Ze wskazanych wyżej powodów nie znajdują uzasadnienia zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 169 ust. 4 u.f.p. Sąd stwierdza, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a w toku postępowania podjął niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione ustalenia organu odwoławczego, są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. Sąd - dokonując kontroli zaskarżonej decyzji - uznał, iż organ dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa. Organ też wyczerpująco wyjaśnił Stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Z tych wszystkich względów uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.