I GSK 224/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 220/17 w sprawie ze skargi B. Ś. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 220/17 oddalił skargę B. Ś. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 maja 2013 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2013r., w którym wnioskowała m.in. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) do łącznej powierzchni 24,83 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej (dalej: UPO) do łącznej powierzchni 24,23 ha. Do ww. płatności strona zadeklarowała działki rolne położone m.in. na działce ewidencyjnej nr [...] obręb T., gm. B. o powierzchni 2,60 ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał stronie na 2015r.: JPO w wysokości 23.176,83 zł za powierzchnię uwzględnioną – 24,55 ha oraz UPO w wysokości 3.085,59 zł za powierzchnię uwzględnioną – 23,99 ha. W dniu 24 maja 2014r. do organu I instancji wpłynęło pismo B. B., z którego wynikało, że działka ewidencyjna nr [...] w 2013r. była faktycznie użytkowana przez niego, a nie przez stronę. Strona działkę tę zadeklarowała omyłkowo i pobrane na tę działkę płatności za 2013r. zostały zwrócone. W dniu 9 października 2014r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. W dniu 16 października 2014r. strona złożyła korektę wniosku na 2013r., w której nie uwzględniła powierzchni ww. działki ewidencyjnej oraz oświadczenie, że w 2013r. działki tej nie użytkowała – zadeklarowana została omyłkowo. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., na podstawie art.145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz.23 ze zm. – dalej: k.p.a.), wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2014r. Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. organ ten przyznał stronie płatności z tytułu JPO i UPO na 2013r. w innej (niższej) wysokości. Dyrektor ARiMR, decyzją z dnia [...] maja 2016r., stwierdził nieważność ww. decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., decyzją z dnia [...] listopada 2016r., uchylił decyzję dotychczasową z dnia [...] stycznia 2014r. i przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013r. Organ ten stwierdził, że uzyskanie informacji wskazujących na brak prowadzenia przez stronę działalności rolniczej na działce nr [...] obligowało do wznowienia postępowania – te nowe okoliczności istniały w dniu wydania decyzji dotychczasowej i nie były wówczas znane organowi. Organ przyznał stronie na 2013r.: JPO w kwocie 15.858,16 zł i UPO w kwocie 2.440,72 zł. Powierzchnia stwierdzona do JPO wyniosła 21,99 ha, różnica między powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną wyniosła 2,84 ha, procentowa różnica wyniosła zatem 12,915 % i mieściła się w przedziale od 3 % do 20 %, w związku z czym płatność za dany rok została pomniejszona o dwukrotność wykrytej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a stwierdzoną. Powierzchnia stwierdzona do UPO wyniosła 21,99 ha, różnica między powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną wyniosła 2,24 ha, procentowa różnica wyniosła zatem 10,1864 % i mieściła się w przedziale od 3 % do 20 %, w związku z czym płatność za dany rok została pomniejszona o dwukrotność wykrytej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a stwierdzoną. Według organu w sprawie nie ma zastosowania art.73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. WE L 316 – dalej: rozporządzenie nr 1122/2009). Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że podpisując wniosek o przyznanie płatności strona zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależnie lub nadmierne przyznanie płatności oraz o każdej zmienia, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przekazania płatności, w szczególności gdy dotyczy ona wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Podkreślił, że B.B. w oświadczeniu z dnia 27 maja 2014r. poinformował organ, że działka nr [...] jest w jego użytkowaniu i dlatego organ I instancji prawidłowo wszczął z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2014r. i wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. Organ nie zgodzi się z twierdzeniem strony, że to ona z własnej inicjatywy poinformowała o nieużytkowaniu działki nr [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń w myśl art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009. W ocenie organu strona przy wypełnianiu wniosku dopuściła się winy polegającej co najmniej na niedbalstwie, gdyż producent rolny nie powinien deklarować we wniosku tych powierzchni działek rolnych, które nie są przez niego użytkowane rolniczo. Strona nie mogła wnioskować o przyznanie płatności na 2013r. do opisanej działki ewidencyjnej, bo jej nie użytkowała. Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718; dalej p.p.s.a.) wskazał, że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Skutkiem bowiem przedeklarowania powierzchni działek rolnych o około 10% było przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości. Stanowi o tym art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009. WSA zaznaczył, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że oświadczenie z dnia 23 maja 2014r. o użytkowaniu przedmiotowej działki zarówno w roku 2013, jak i w roku 2014, przez B. B., zostało złożone przez wymienionego wyłącznie w jego imieniu. W oświadczeniu tym nie powołał się on na pełnomocnictwo udzielone jemu przez skarżącą, czy też na okoliczność działania w imieniu skarżącej, a wręcz powołał jedynie swoje dane i swój numer producenta zamiast numeru producenta nadanego skarżącej. Nie można zatem twierdzić, że oświadczenie to zostało złożone przez wymienionego jako pełnomocnika skarżącej. Skarżąca odpowiednie oświadczenie złożyła dopiero w dniu 16 października 2014r. w wyniku wezwania do złożenia wyjaśnień skierowanego do niej przez organ I instancji. Dopiero w tym też dniu złożyła również korektę wniosku o przyznanie płatności na rok 2013, w której powierzchnię działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...], wykazała jako 0 ha. Tym samym, przed opisanym wezwaniem, nie poinformowała właściwego organu na piśmie o tym, że złożony przez nią wniosek o przyznanie płatności na 2013r. był nieprawidłowy. WSA podniósł, że bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostają argumenty skarżącej, że w dniu 26 maja 2014r., za pośrednictwem poczty, skorygowała wniosek o przyznanie płatności na 2014r., w którym wycofała w całości działkę nr [...]. Wniosek ten nie dotyczył spornego roku. Odnosząc się do zwrotu płatności przyznanych za przedmiotową działkę, WSA podkreślił, że zwrot ten został dokonany z rachunku bankowego: B. B. Gospodarstwo Rolne w B., w dniu 23 maja 2014r., a w tytule przelewu wskazano dane skarżącej i zaznaczono, że zwrot dotyczy płatności za 2013r. – działka nr [...]. W konsekwencji powyższego WSA stwierdził, że w okolicznościach faktycznych rozpoznanej sprawy prawidłowo organy nie uznały, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie oraz poprzedzających wyrok decyzji organów I i II instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art.73 rozporządzenia nr 1122/2009; - art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego wynika, że strona sama zgłosiła błędnie podaną działkę nr [...] i skorygowała wniosek a także zwróciła pobraną dopłatę za 2013 rok. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W zarzutach tych skarżąca kasacyjnie powołała się na naruszenie prawa materialnego. W pierwszym z nich, wskazała na naruszenie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. W drugim zaś, postawiła zarzut naruszenia art. 58 akapit pierwszy ww. rozporządzenia, poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego wynika, że strona sama zgłosiła błędnie podaną działkę nr [...] i skorygowała wniosek a także zwróciła pobraną dopłatę za 2013 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona powołuje się na naruszenie prawa o postępowaniu, ale nie powołuje konkretnych przepisów, które jej zdaniem zostały naruszone. Tym samym nie stawia zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Zauważyć zatem należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, czyli niewłaściwe działanie lub też zaniechanie działania w zakresie stosowanych regulacji prawnych, jest ściśle powiązane z naruszeniem przepisów o postępowaniu. Aby zatem skutecznie zakwestionować naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie należy przede wszystkim powołać się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, które to ustalenia podzielił Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie. W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 623/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I GSK 1448/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674). Jeżeli skarżąca kasacyjnie - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego uznać należy za bezpodstawny. W zakresie drugiego zarzutu zauważyć jeszcze należy, że skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, wskazała na ustalenia faktyczne, iż z tego stanu faktycznego wynika, że strona sama zgłosiła błędnie podaną działkę nr [...] i skorygowała wniosek a także zwróciła pobraną dopłatę za 2013 r. Nawiązuje zatem do ustaleń faktycznych dokonanych przez organ i zaaprobowanych przez Sąd i instancji. Oceniając zasadność tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). W konsekwencji uznać należy, że podniesiony zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym. Ustalenia faktyczne sprawy nie mogą bowiem być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091 wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zatem w zaistniałych okolicznościach faktycznych NSA jest związany ustaleniami faktycznymi oraz ocenami dokonanymi przez organ administracji podzielonymi przez Sąd I instancji w wyroku oddalającym skargę. Z tych ustaleń organu zaaprobowanych przez WSA wynika, że strona sama nie zgłosiła zaistniałej pomyłki. Należało zatem uznać, że jak stwierdził organ i za nim Sąd I instancji, że organ z urzędu powziął wiadomość, że sporna działka nie była przez skarżącą kasacyjnie w roku 2013, jak i w 2014 użytkowana. Skarżąca kasacyjnie odpowiednie oświadczenie w wyniku wezwania ją przez organ I instancji do złożenia stosownych wyjaśnień złożyła zaś dopiero w dniu 16 października 2014 r. Dopiero w tym też dniu złożyła również korektę wniosku o przyznanie płatności na rok 2013, w której powierzchnię działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] wykazała jako 0 hektarów. Nie jest również prawdziwe twierdzenie skarżącej, że organ sam nigdy nie wykryłby, że doszło do błędnego zadeklarowania działki nr [...] przez dwóch producentów rolnych. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ I instancji wszczął postępowanie wyjaśniające wobec B. B. jako beneficjenta pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, gdyż w złożonym wniosku i biznesplanie zadeklarował m.in. przedmiotową działkę ewidencyjną. Zatem w tych okolicznościach w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, który stanowi o wyjątkach od stosowania obniżek i wyłączeń. Zgodnie z tym przepisem, obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziale I i II nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy oraz w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie płatności, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Natomiast prawidłowo zastosowano w sprawie art. 58 akapit pierwszy tego rozporządzenia, z którego wynika, że jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Mając na względzie przedstawioną argumentację postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, należało uznać za nieusprawiedliwione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842).