II SA/Wa 546/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Prezes ARiMR/organ) decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Spółki Z. F. M. Sp. z o.o. w B. (dalej spółka/skarżąca) odmówił udostępnienia informacji publicznej. Prezes ARiMR wskazał, że działał na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), art. 5 ust. 2 i art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429; dalej u.d.i.p.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505; dalej ustawa o ARiMR). Organ ustalił, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. spółka wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej ws. operacji pn. "Poprawa konkurencyjności producentów rolnych w drodze lepszego ich zintegrowania z łańcuchem rolno-spożywczym, mającą na celu wzrost wydajności poprzez rozbudowę zakładu i zakup nowoczesnych maszyn i urządzeń oraz poprawa jakości produkcji poprzez wdrożenie innowacyjnej technologii" w zakładzie F. C. Sp. z o.o Sp. k. (beneficjent), współfinansowanej ze środków Unii Europejskiej w ramach działania 4.2 "WSPARCIE INWESTYCJI W PRZETWARZANIE PRODUKTÓW ROLNYCH. OBRÓT NIMI LUB ICH ROZWÓJ" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 m.in. 1) wskazanie, czy urządzeniami, na nabycie których (m.in.) przeznaczone było dofinansowanie, były myjki do mycia ewentualnie dezynfekcji owoców; 2) wskazanie, czy urządzenia wymienione pod pkt 1) zostały przedstawione ARiMR przez beneficjenta jako zamontowane, uruchomione i tym samym odebrane i kiedy to nastąpiło; 3) wskazanie, czy dostawcą wskazanych urządzeń na rzecz beneficjenta była spółka K. S. S.-G. Sp. z o.o. (dalej K&K). Jeżeli wskazane urządzenia były przedmiotem umowy leasing zawartej przez beneficjenta, proszę o podanie danych leasingowych oraz danych podmiotu, od którego leasingodawca nabył urządzenia". Organ zaskarżoną decyzją odmówił udostępnienia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. na ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazał, że F. C.Sp. z o.o. Sp. k. w dniu [...] listopada 2019 r. wydała oświadczenie o zachowaniu w poufności danych związanych z udzieleniem pomocy, w związku z tym, nastąpiło to jeszcze przed datą złożenia przez skarżącą wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (data wpływu wniosku do ARiMR – [...] stycznia 2020 r.). W jego ocenie nie można stwierdzić o dokonaniu jakiegokolwiek zastrzeżenia po wcześniejszym wpłynięciu wniosku. Podniósł, że przepisy ustawy nie precyzują, w jakim czasie uprawniony do korzystania z informacji bądź rozporządzania nimi ma podjąć działania w celu utrzymania ich w poufności, aby zaistniały okoliczności związane z koniecznością nieujawniania informacji jako danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem organu szerokie zastrzeżenie danych jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa spółki, zasługuje na uwzględnienie przy rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, gdyż żądane informacje mieszczą się w zakresie dotyczącym procesów technologicznych związanych z wnioskowaniem o dofinansowanie w ramach poddziałania 4.2 "Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych, obrót nimi lub ich rozwój" przez spółkę oraz mają dla tego przedsiębiorstwa wartość gospodarczą. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka, zarzucając naruszenie przepisów prawa, materialnego, tj. "art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione, zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej; art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie; art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o nieuczciwej konkurencji poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku jako tajemnicy przedsiębiorstwa pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek; podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 KPA". Wskazywała, że z uzasadnienia decyzji wynika, że zakres żądania wniosku w niniejszej sprawie był już przedmiotem innego wniosku o udostępnienie informacji publicznej procedowanego w listopadzie 2019 r. W tamtym postępowaniu organ przyznał, że zwrócił się wtedy bezpośrednio do spółki (beneficjenta), z prośbą o wskazanie, czy żądane informacje dotyczą informacji zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorcy. Spółka zastrzegła całość wnioskowanej dokumentacji dopiero w odpowiedzi na zapytanie ARiMR, nie wyrażając zgody na jej upublicznienie. Tym samym spółka, ubiegając się o dotację nie zastrzegła tajemnicy przedsiębiorstwa, zrobiła to dopiero w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej w wyniku inicjatywy organu, który powinien jedynie sprawdzić czy wnioskowane informacje zostały uprzednio zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa, a nie zwracać się do spółki z takim zapytaniem. W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej wszczętej wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. oraz w sprawie w której organ zwrócił się w listopadzie 2019 r. do S. F. C.Sp. z o.o. Sp. k. z prośbą o wskazanie, czy żądane informacje dotyczą informacji zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorcy, zasądzenie kosztów postępowania skargowego od organu na rzecz skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] stycznia 2020 r. odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w zakresie opisanym w pkt. 1 wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. tj. w zakresie "wskazanie, czy urządzeniami, na nabycie których (m.in.) przeznaczone było dofinansowanie, były myjki do mycia ewentualnie dezynfekcji owoców". W pozostałym zakresie opisanym w ww. piśmie skarżąca nie wnosiła skargi. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wyłącznie kontrolę legalności działalności organów władzy publicznej, a więc nie rozstrzygają samodzielnie spraw administracyjnych. Wynika to z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W ramach tej kontroli sądy oceniają, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz, czy przy jej wydaniu organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego Sąd zobowiązany jest wówczas, gdy zauważy naruszenia wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Jeśli Sąd uzna, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, to stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast, jeśli Sąd zauważy naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, to uchyla kwestionowaną decyzję w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.d.i.p. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są – zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje – co do zasady – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dostęp do informacji publicznej jest zasadniczo bezwarunkowy, co wynika z art. 2 ust. 2 u.d.i.p.. Prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne gwarantowane jest w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten przewiduje jednocześnie ograniczenie tego prawa, stanowiąc, że może to nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ponadto, w myśl ust. 4 powyższego artykułu, tryb udzielania informacji określają ustawy. Chodzi tutaj o ustawę o dostępie do informacji publicznej, która określa zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe jej stosowania. I tak, w myśl art. 1 ust. 1 tego aktu, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Uszczegółowieniem powyższej definicji jest art. 6 u.d.i.p., który wymienia przykłady danych stanowiących podlegającą udostępnieniu informację publiczną. W oparciu o powyższe przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 25.03.2003 r. II SA 4059/02). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że dane żądane przez skarżącą to informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. Stanowi o tym wprost brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i ust. 1 pkt 5 lit. c) tego aktu. Nie budzi także wątpliwości istniejący - co do zasady - po stronie organu obowiązek udostępnienia będących w jego posiadaniu informacji publicznych, a to z racji tego, że jest to organ władzy publicznej wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako podmiot objęty działaniem przedmiotowej ustawy. Sporne jest natomiast to, czy organ uprawniony był w warunkach niniejszej sprawy do odmowy udostępnienia danych (stanowiących niewątpliwie informację publiczną) z uwagi na ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W świetle tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zatem uprawnienie do uzyskania informacji publicznej jest zasadą, lecz nie ma charakteru absolutnego. Ze względu jednak na to, że ograniczenie w dostępie stanowi wyjątek, to decyzja odmowna winna zawierać dostatecznie szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie. Musi z niej zatem wynikać, dlaczego w okolicznościach konkretnej sprawy uznano, że możliwe jest uczynienie odstępstwa od wymienionej reguły. Jeśli chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy, na którą powołał się organ rozpatrujący niniejszą sprawę, to brak jest jej definicji w u.d.i.p. Orzecznictwo sądowe przesądziło jednak, że należy w tym zakresie odwołać się do sformułowania "tajemnica przedsiębiorstwa", które zdefiniowane zostało w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wedle art. 11 ust. 2 tej ustawy, pod wskazanym pojęciem rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. W świetle orzecznictwa sądowego pomimo, że nazwy przedmiotowych pojęć nie są tożsame, to bez wątpienia przy interpretacji tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy kierować się przedstawioną definicją tajemnicy przedsiębiorstwa, zawartą w art. 11 ust. 2 ustawy o nieuczciwej konkurencji. Przy czym w orzecznictwie podkreśla się również, że to pierwsze pojęcie może być w konkretnych przypadkach rozumiane szerzej. Przyjmuje się też, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy, tj. materialny czyli konkretny opis przedmiotu ochrony, a zatem sama informacja podlegająca ochronie oraz formalny tzn. podjęcie przez przedsiębiorcę działań w celu zachowania pewnych danych w poufności (tak np. wyroki NSA: z 5.04.2013 r. I OSK 192/13, z 5.07.2013 r. I OSK 511/13). Istotą powyższego wyjątku od zasady udostępnienia informacji publicznej jest zatem zapewnienie przedsiębiorcy ochrony przed nieuzasadnioną ingerencją w jego działalność, która to ingerencja mogłaby godzić w jego interesy, a zatem negatywnie wpłynąć na jego sytuację. Tajemnica przedsiębiorcy to takie wartościowe dla niego dane, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, do których dostęp ma tylko określony krąg osób i wobec których podmiot ten podjął pewne działania, mające na celu zachowanie ich poufności. Tajemnica powinna mieć charakter uprzedni w stosunku do chęci określonych podmiotów do zapoznania się z nią. Oznacza to, że dane stanowiące tajemnicę nie mogą być jawne w chwili, gdy ktoś chce uzyskać do nich dostęp. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że spółka F.C. Sp. z o.o. Sp. k. w dniu [...] listopada 2019 r. wydała oświadczenie o zachowaniu w poufności danych związanych z udzieleniem pomocy. Skarżąca wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej złożyła do ARiMR [...] stycznia 2020 r. (data wpływu wniosku). Zastrzeżenie poufności danych nastąpiło przed datą złożenia przez skarżącą wniosku. Faktycznie przepisy u.d.i.p. nie precyzują, w jakim czasie uprawniony do korzystania z informacji bądź rozporządzania nimi ma podjąć działania w celu utrzymania ich w poufności, aby zaistniały okoliczności związane z koniecznością nieujawniania informacji jako danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że poufność danych została w ten sposób wyraźnie zamanifestowana. To przedsiębiorca decyduje, czy i które informacje są dla niego szczególnie cenne i które w związku z tym chce objąć ochroną przed dostępem osób trzecich i to on, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., może z przysługującego mu prawa objęcia pewnych danych tajemnicą zrezygnować i wówczas stają się one jawne. Mając na uwadze, że spełniony został zarówno aspekt materialny, jak i formalny tajemnicy przedsiębiorcy, a więc żądane dane mają pewną wartość gospodarczą, a przedsiębiorca podjął czynności mające na celu uczynienie ich niedostępnymi dla osób trzecich, Sąd uznał, że brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Pomimo więc, że zasadniczo jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi (współfinansowanymi ze środków Unii Europejskiej) jest bardzo istotna, to w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie uzasadnionym jest uczynienie od niej odstępstwa z uwagi na chronioną przez prawodawcę tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu organ należycie wypełnił powierzone zadanie i właściwie uzasadnił odmowne załatwienie wniosku skarżącej. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 2