I OSK 967/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 9/11 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. o sygn. akt III SA/Łd 9/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę J. P., uchylając zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta B., stosując art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 90d ust. 1 i 7, art. 90m ust. 1 i art. 90n ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), odmówił J. P. przyznania stypendium szkolnego w roku szkolnym 2010/2011. Decyzja ta została doręczona w dniu [...] października 2010 r. H. P. – matce J. P. W dniu [...] listopada 2009 r. od powyższej decyzji H. P. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. Podniosła, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, samotnie wychowuje i utrzymuje czwórkę dzieci. Oświadczyła, iż ojciec dzieci nie łoży na ich utrzymanie, a dochód na jednego członka jej rodziny, który wynosi 356,80 zł, nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, mając za podstawę art. 134 w związku z art. 129 § 2 kpa, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. SKO w Piotrkowie Trybunalskim stwierdziło, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja organu I instancji, zawierająca prawidłowe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia, została doręczona H. P. w dniu [...] października 2010 r., co oznacza, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, przewidziany w art. 129 § 2 kpa, biegł od dnia [...] października 2010 r. i upłynął w dniu [...] października 2010 r. H. P. wniosła natomiast odwołanie w dniu [...] listopada 2010 r. (odwołanie zostało złożone w siedzibie organu osobiście), a więc po upływie przewidzianego w ustawie terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. P. wniosła, w imieniu swojej córki J., o pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. Podniosła, iż przyczyną uchybienia terminu do wniesienia odwołania było wprowadzenie jej w błąd przez Prezydenta Miasta B., który nakazał przedstawić jej nowe zaświadczenia o uzyskiwanych dochodach. Podniosła, iż od dnia 1 września 2010 r. do dnia 28 lutego 2011 r. odbywa staż w szkole, samotnie wychowując i utrzymując czwórkę uczących się dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jaką przedstawiło w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oceniając legalność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, uznał, że zaskarżone postanowienie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli wskazane w skardze. Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Łodzi wskazał, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia skutecznego doręczenia skarżącej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, w dniu złożenia wniosku o przyznanie stypendium J. P. była już osoba pełnoletnią. Urodziła się bowiem w dniu [...] czerwca 1992 r., zaś wniosek został złożony w dniu [...] września 2010 r. Zgodnie z treścią art. 30 § 1 kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości. Z wymienionych przepisów wynika, iż J. P. – jako osoba pełnoletnia – posiadała pełną zdolność do czynności prawnych, a więc była uprawniona do tego, aby za pomocą czynności prawnych nabywać prawa i zaciągać zobowiązania. Jej matka – H. P. nie była już jej przedstawicielką ustawową, gdyż zgodnie z treścią art. 30 § 2 kpa, tylko osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swoich przedstawicieli ustawowych. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2010 r. została doręczona H. P., w związku z czym powstaje pytanie, czy była ona pełnomocnikiem swojej pełnoletniej córki – J., jednak kwestia ta nie została przez organy wyjaśniona. W aktach postępowania administracyjnego brak jest bowiem pełnomocnictwa udzielonego przez J. P. jej matce. Nie wiadomo również, czy organy uznały, iż zachodzi sytuacja określona w art. 33 § 4 kpa, w myśl którego, w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony, bowiem w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów orzekających w sprawie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego brak jest rozważań w tym zakresie. W ocenie WSA w Łodzi, okoliczność, czy H. P. w postępowaniu administracyjnym była, czy też nie była, pełnomocnikiem swojej córki, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W przypadku bowiem, gdyby uznać, że J. P. ustanowiła pełnomocnikiem swoją matkę, to doręczenie H. P. decyzji organu I instancji byłoby skuteczne i od dnia [...] października 2010 r. rozpocząłby bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. W sytuacji natomiast, gdyby okazało się, że matka skarżącej nie była pełnomocnikiem swojej córki, to doręczenie H. P. decyzji organu I instancji nie byłoby skuteczne. Oznaczałoby to, iż decyzja ta nie została doręczona stronie w trybie art. 109 § 1 kpa, a tym samym nie weszłaby ona do obrotu prawnego i nie rozpocząłby się bieg terminu do wniesienia odwołania. Organy administracji nie wyjaśniły jednak tej kwestii, uznając, iż H. P. działała jako przedstawiciel ustawowy córki, doręczając jej decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2010 r. i w konsekwencji przyjmując, że jest ona uprawniona do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały, ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie, stosując w tym zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono naruszenie: a) art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 33 § 4 kpa, poprzez ich nieuwzględnienie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy podlegała ona oddaleniu w okolicznościach wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzez nieuzasadniony zarzut, że organ odwoławczy nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa; c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do kierunku dalszego postępowania w sprawie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż organy orzekające w sprawie nie miały żadnych wątpliwości, że H. P. działała w imieniu swojej córki – J. P., co znajduje swoje oparcie w art. 90n ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w myśl którego świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym, do których należą stypendia szkolne, są przyznawane na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia. Niezależnie od tego, nie powinno budzić wątpliwości, iż H. P. działała jako pełnomocnik córki na podstawie art. 33 § 4 kpa. Autor skargi kasacyjnej wskazał również na niekonsekwencję Sądu I instancji, który z jednej strony przyjął, że H. P. złożyła skargę w imieniu córki, zaś z drugiej strony wyraził wątpliwości, czy w postępowaniu administracyjnym H. P. była pełnomocnikiem J. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota zarzutów kasacyjnych, a w szczególności ich uzasadnienie, wyłania kwestię nieważności postępowania przed Sądem I instancji, która – w świetle art. 183 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – ma podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie skarga kasacyjna w swych podstawach nie wskazuje wprost na naruszenie powyższej normy, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu nieważność postępowania sądowego. Sąd I instancji, kwestionując prawidłowość doręczenia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], nie zwrócił uwagi, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] zostało wydane na skutek odwołania, które wniosła H. P., i to do niej organ odwoławczy skierował swoje rozstrzygnięcie. Uznając zatem, że H. P. nie przedstawiła przed organem I instancji pełnomocnictwa do działania w imieniu swej pełnoletniej już córki J. P., i że orzekające w sprawie organy kwestii tej nie wyjaśniły, WSA w Łodzi mimo wszystko przyjął, że skargę na ww. postanowienie wniosła J. P., reprezentowana przed Sądem przez H. P. Jak słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, widoczna jest zatem niekonsekwencja Sądu I instancji, który z jednej strony uznał, że H. P. złożyła skargę w imieniu J. P. (Sąd wzywał J. P. do podpisania skargi bądź do nadesłania pełnomocnictwa dla matki, podczas gdy skargę wniosła i podpisała H. P.), zaś z drugiej strony wyraził wątpliwości, czy w postępowaniu administracyjnym (a więc także w postępowaniu odwoławczym) H. P. mogła skutecznie reprezentować J. P. Jest to nader istotne, zważywszy że zaskarżone postanowienie – jak już zostało wskazane – podjęto wskutek środka zaskarżenia, złożonego przez H. P., będącą w następstwie jego rozpoznania adresatem tego aktu i – co równie ważne – na etapie postępowania odwoławczego H. P. także nie przedstawiła pełnomocnictwa do działania w imieniu córki, a więc postanowienie SKO w Piotrkowie Trybunalskim zostało skierowane do niej jako strony postępowania odwoławczego. Niezrozumiałym wobec tego jest, dlaczego Sąd I instancji rozpoznał i uwzględnił skargę J. P., skoro – jak stwierdził – H. P. nie była jej pełnomocnikiem, zaś stroną postępowania odwoławczego była H. P. W ten sposób H. P. została pozbawiona możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), gdyż przed WSA w Łodzi nie występowała w imieniu własnym, lecz jedynie w charakterze pełnomocnika J. P. W takiej sytuacji koniecznym zatem jest ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji. Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania nie pozwala na merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów kasacyjnych z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.