I SAB/Wa 246/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. i T. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]. nr [...]", rej. hip. [...] – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. K. i T. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z[...] sierpnia 2020 r. (data prezentaty) W. K. i T. K. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", rej. hip. [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. W dniu [...] sierpnia 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek M.. K. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1950 r., nr [...], odmówiło M. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu. Pismem z [...] lutego 1980 r. M. K. zwróciła się do Urzędu [...] o przyznanie jej odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Następnie pismem z [...] marca 1990 r. oraz pismem z [...] lipca 1991 r. skierowanymi do Urzędu [...] wniosła o zwrot tej nieruchomości. Urząd [...] w [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 1993 r. odmówił M. K. oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu położonego w [...] przy ul. [...]. Po rozpoznaniu odwołania M. K. Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 1994 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W. K. i T. K. (spadkobiercy M. K.) pismem z [...] października 2017 r.: - cofnęli wnioski M. K. z [...] marca 1990 r. i z [...] lipca 1991 r. o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste i wnieśli o umorzenie postępowania w tym zakresie, - wnieśli o rozpoznanie jej wniosku z [...] lutego 1980 r. o przyznanie odszkodowania za powyższą nieruchomość. W związku z tym Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. umorzył postępowanie o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. Kolejnym pismem z [...] lipca 2018 r. skarżący sprecyzowali swój wniosek wnosząc o rozpoznanie wniosku M. K. z [...] lutego 1980 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] - na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prowadząc postępowanie dowodowe Prezydent [...] pismem z [...] lipca 2018 r. zwrócił się do Biura Architektury i Budownictwa Delegatura w [...] a następnie pismami z [...] sierpnia 2018 r. zwrócił się do Dyrektora [...] Państwowego i do [...] Biura Organizacji Urzędu - z prośbą o przesłanie dokumentów dotyczących zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Natomiast W. K. i T. K. pismem z [...] listopada 2018 r. (data prezentaty) - działając na podstawie art. 37 k.p.a. - wnieśli do Wojewody [...] ponaglenie na niezałatwienie przez Prezydenta [...] sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Po rozpatrzenia ponaglenia Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r., uznał wniesione w sprawie ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do 4 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia wraz z aktami sprawy. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu [...] stycznia 2019 r. (data prezentaty) - zatem wyznaczony termin upłynął z dniem [...] maja 2019 r. Następnie pismem z [...] sierpnia 2020 r. W. K. i T. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]", rej. hip. [...] - zarzucając organowi rażące naruszenie art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie oraz w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...]. Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji odszkodowawczej w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie -podnosząc, że postępowanie w powyższej sprawie znajduje się na etapie gromadzenia dokumentacji mającej na celu określenie, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do postanowień ww. art. 215 ust. 2 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ wskazał, że w celu ustalenia faktycznej daty utraty władania nieruchomością oraz przeznaczenia nieruchomości w planach historycznych Biuro Spraw Dekretowych pozyskało dokumentację od Dyrektora [...] Państwowego oraz Biura Architektury i Budownictwa Delegatura w [...]. Jednakże na obecnym etapie pozyskany materiał dowodowy jest nie wystarczający w celu wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Dlatego też - w celu uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia przeznaczenia gruntu oraz stanu jego władania - przekazano właściwej jednostce w dniu [...] września 2020 r. zlecenie opracowania geodezyjnego polegającego na wykreśleniu dawnej działki hipotecznej w historyczne zdjęcia lotnicze z 1955 roku. Dodał, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Na marginesie wskazał też, iż opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane wagą tych spraw, ich złożonym charakterem oraz stopniem skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie ustalone w toku tych postępowań, co nie pozwala na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Na zakończenie przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/16: "W tej sytuacji - zdaniem Sądu - wystarczającą sankcję dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent m [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa." Do dnia [...] grudnia 2020 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący - przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...] - złożyli do Wojewody [...] ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] ostateczną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. umorzył postępowanie - na wniosek skarżących - o oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. W tej sytuacji odpadła przeszkoda prawna do rozpatrzenia przez organ wniosku o przyznanie odszkodowania za ten grunt. Nie budzi wątpliwości, że do dnia wyrokowania przez Sąd organ nie rozpatrzył wniosku o przyznanie odszkodowania - zaś okoliczności, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niedotrzymania ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta [...] przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości, Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Stwierdzić należy, że organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - gdyż Prezydent [...] w sposób rażący nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w k.p.a. Przy czym Sąd miał na względzie okoliczność, iż dopiero po wydaniu przez organ decyzji z [...] czerwca 2018 r. umarzającej postępowanie dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu - dopuszczalne stało się procedowanie co do przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zatem Sąd przy dokonywaniu oceny stwierdzonej bezczynności wziął pod uwagę okres od czerwca 2018 r. do marca 2020 r., a następnie od maja 2020 r. do dnia wyrokowania. Zgodnie bowiem z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 i poz. 567) oraz ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz. U. Nr 568) w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych ulega zawieszeniu na ten okres (tj. od 14 marca 2020 r.). Natomiast zgodnie z art. 15 zzs ust. 10 pkt 1) ustawy w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub epidemii przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. W myśl art. 15 zzs ust. 11 ustawy zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zaś zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (tj. ww. ustawy z 2 marca 2020 r.), których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs (ww. ustawy z 2 marca 2020 r.), biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza, to, że postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o odszkodowanie rozpoczęło dalszy swój bieg od [...] maja 2020 r., tj. 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. tj. [...] maja 2020 r. Art. 149 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów, jakimi powinien kierować się sąd administracyjny, określając organowi termin do wykonania wyroku. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 k.p.a. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czterech miesięcy na załatwienie sprawy w przedmiocie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent m [...] powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.