I OSK 1049/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Rutki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 606/19 w sprawie ze skargi Gminy Rutki na uchwałę Rady Powiatu Zambrowskiego z dnia 12 czerwca 2019 r. nr VI/44/19 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka starodroża drogi krajowej nr 8 przebiegającego przez miejscowość Mężenin oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 21 listopada 2019 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Gminy Rutki na uchwałę Rady Powiatu Zambrowskiego z dnia 12 czerwca 2019 r., nr VI/44/19 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka starodroża drogi krajowej nr 8 przebiegającego przez miejscowość Mężenin. Wyrok ten został wydany wobec ustalenia, że Sejmik Województwa Podlaskiego uchwałą nr XLVI/436/18 z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka starodroża drogi krajowej nr 8 przebiegającego przez miejscowość Mężenin na terenie powiatu zambrowskiego (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 1592), działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2017 r. poz. 2096, ze zm.) oraz art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2017 r., poz. 2222 ze zm.) pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinek starodroża drogi krajowej nr 8 o długości około 1,9 km, przebiegający przez Mężenin na terenie powiatu zambrowskiego, który z mocy prawa w 2017 r. został, w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich, w związku z oddaniem do użytku obwodnicy Mężenina w ciągu drogi krajowej nr 8. Następnie Zarząd Powiatu Zambrowskiego uchwałą z 10 stycznia 2019 r. poinformował Wójta Gminy Rutki o zamiarze podjęcia przez Radę Powiatu Zambrowskiego uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka starodroża Dk 8 przebiegającego przez miejscowość Mężenin o długości około 1,9 km. Pismem z 10 lutego 2019 r. skierowanym do Starosty Zambrowskiego, Wójt Gminy R. poinformował, że nie zgadza się z ww. uchwałą i opiniuje ją negatywnie. Uchwałą z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr V/31/19 Rada Powiatu Zambrowskiego, na mocy art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2019 r. poz. 511) i art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek starodroża drogi krajowej nr 8 o długości około 1,9 km, przebiegający przez Mężenin. Wojewoda Podlaski rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 maja 2019 r. stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Powiatu Zambrowskiego. Rada Powiatu Zambrowskiego uchwałą nr VI/44/19 z dnia 12 czerwca 2019 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka starodroża drogi krajowej nr 8 przebiegającego przez miejscowość Mężenin (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 19 czerwca 2019 r. poz. 3311), na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek starodroża drogi krajowej nr 8 o długości 1,954 km (od 597+265 km do 599+219 km według pikietażu sprzed oddania do użytkowania obwodnicy Mężenina), przebiegający przez miejscowość Mężenin, oznaczony kolorem czerwonym na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przedmiotowy odcinek drogi nie stanowi bezpośredniego połączenia między miastami, a podjęcie przez Sejmik uchwały Nr XLVI/436/18 z dnia 26 marca 2018 r. wskazuje, że nie ma on znaczenia dla województwa, czego Powiat Zambrowski nie kwestionuje przyznając, że odcinek ten nie spełnia przesłanek do zaliczenia go do kategorii dróg wojewódzkich. Powołując się na art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, Rada wskazała, że przekazywany odcinek drogi nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin jak również nie stanowi połączenia siedzib gmin między sobą. W tym m.in. nie stanowi połączenia miasta Zambrowa, który jest siedzibą Powiatu Zambrowskiego z miejscowością Rutki-Kossaki, która jest siedzibą Gminy Rutki; ani też między miejscowościami Kołaki Kościelne, Rutki-Kossaki, Szumowo i Zambrów, które są siedzibami gmin powiatu zambrowskiego. Wprawdzie początek odcinka rozpoczyna się od strony wschodniej skrzyżowaniem drogi wojewódzkiej nr 679 z drogą powiatową, to przez fakt, że z wiaduktu Mężenin Zachód nie ma wjazdu na S8, czyni go drogą o znaczeniu lokalnym, służącą mieszkańcom Mężenina, w szczególności użytkownikom zlokalizowanych przy niej posesji. Przebieg i lokalizacja przedmiotowego odcinka nie spełnia więc żadnej z przesłanek określonych w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a jego znaczenie komunikacyjne ogranicza się do ruchu lokalnego i służy jedynie miejscowym potrzebom. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przedmiotowy odcinek drogi odpowiada tym funkcjom ponieważ posiada znaczenie lokalne stanowiąc uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom (stanowi drogę dojazdową do nieruchomości przy nim zlokalizowanych). Oddalając wniesioną na powyższą uchwałę skargę Gminy Rutki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, że przepisy art. 10 ust. 5a do 5f ustawy o drogach publicznych stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 tej ustawy regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f ustawy o drogach publicznych wynika również, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. W tym zakresie Sąd przywołał uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2536/17. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie prawidłowości zastosowania trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka starodroża drogi krajowej nr 8, określonego szczegółowo w art. 10 ust. 5c i d ustawy o drogach publicznych, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymienione tym przepisem przesłanki. W jej uzasadnieniu wskazano bowiem, że zaliczony odcinek drogi wojewódzkiej do kategorii drogi powiatowej faktycznie utracił swoją rolę użytkową i funkcjonalną w układzie transportowym, tj. charakter drogi powiatowej. Organ ustalił bowiem, że przekazany odcinek drogi nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin, jak również nie stanowi połączenia siedzib gmin między sobą. Wprawdzie Rada zauważyła, że początek odcinka rozpoczyna się od strony wschodniej skrzyżowaniem drogi wojewódzkiej nr 679 z drogą powiatową, to jednak trafnie wywiodła, że poprzez fakt, że z wiaduktu Mężenin Zachód nie ma wjazdu na S8, czyni go drogą o znaczeniu lokalnym, służącym mieszkańcom Mężenina, w szczególności zlokalizowanych przy niej posesji. W świetle powyższego Sąd zgodził się z organem, że wymieniony w uchwale odcinek drogi nie spełnia również wymagań zaliczenia go do kategorii dróg powiatowych określonej w art. 6a ust. 1 ustawy. Natomiast lokalizacja i przebieg spornego odcinka drogi wskazują, że jego znaczenie komunikacyjne ograniczone zostało do lokalnego i służy obecnie miejscowym potrzebom (stanowi drogę dojazdową do nieruchomości przy niej zlokalizowanych), co jest z kolei przesłanką do zaliczenia przedmiotowego odcinka drogi do kategorii drogi gminnej - art. 7 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu powyższe stanowisko Rady nie budzi wątpliwości, zostało przy tym szczegółowo uzasadnione w zaskarżonej uchwale i jako takie odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi podjęta uchwała odnosi się do okoliczności zaistniałych w niniejszym stanie faktycznym, a ich ocena została prawidłowo dokonana w odniesieniu do przepisów prawa mających zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącej, że Rada Powiatu w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego uchwały z dnia 18 kwietnia 2019 r. zobligowana była do powtórnego poinformowania Wójta Gminy o zamiarze podjęcia przedmiotowej uchwały. Treść obu tych uchwał jest bowiem tożsama. W tych uwarunkowaniach uznać zatem należy, że brak jest podstaw do twierdzenia o konieczności powtórzenia tej czynności przez Zarząd, skoro wymóg ten spełniła uchwała z dnia 10 stycznia 2019 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Rutki, reprezentowana przez adwokata, podnosząc następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art 10 ust. 5a-5f ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że stanowią lex specialis do art. 10 ust 1-3 ww. ustawy przytaczając wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2536/17 na poparcie swojej tezy wskazując jednocześnie, że Sąd ten nie podzielił odmiennego poglądu zawartego w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 63/17 na który to powoływała się skarżąca w wywiedzionej przez siebie skardze, w sytuacji gdy ww. wyrok NSA został wydany na skutek rozpatrywania skargi kasacyjnej dot. właśnie wyroku WSA w Gliwicach i utrzymywał go w mocy, co w konsekwencji potwierdza słuszność w tym, że pozbawienie kategorii drogi powiatowej może nastąpić z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego w którym podjęto skarżoną uchwałę, b) art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez wskazanie, że odcinek drogi przekazany na mocy skarżonej uchwały nie spełnia wymagań zaliczenia go do kategorii dróg powiatowych, w sytuacji gdy odcinek ten stanowi w dalszym ciągu połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, co oznacza że nie stracił on charakteru drogi powiatowej, c) art. 10 ust. 5d ustawy o drogach publicznych poprzez niepodzielenie poglądu skarżącej, że Rada Powiatu w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego pierwotnej uchwały tego organu z dnia 18 kwietnia 2019 r. zobligowana była do powtórnego poinformowania wójta Gminy Rutki o zamiarze podjęcia skarżonej przedmiotowej uchwały, gdyż treść obu tych uchwał jest tożsama, w sytuacji gdy dokonanie porównania obu uchwał wskazuje, że mamy do czynienia z odmiennymi treściowo uchwałami — w innym razie zapewne zostałoby ponowne wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego — które to wywiera skutek ex tunc, co obligowało organ do zapoczątkowania od początku procedury dot. przekazania przedmiotowego odcinka drogi; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi w całości, w sytuacji gdy Sąd I instancji winien stwierdzić nieważność skarżonej uchwały zgodnie z art 147 § 1 p.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art 182 § 2 p.p.s.a., wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić na wstępie trzeba, że art. 10 ustawy o drogach publicznych regulujący kwestię pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-4 ustawy o drogach publicznych, w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. W ust. 3 przyjęto, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jak wskazuje zdanie drugie tego przepisu, pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej ust. 5 i nast. Zmiana kategorii dróg regulowana tymi przepisami nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. W świetle zatem art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Zastosowanie ustawowych definicji dróg publicznych przez sejmik wojewódzki powinno prowadzić do wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c w. ustawy, rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Odrębność opisanego wyżej "kaskadowego" mechanizmu względem podstawowego przypadku zmiany kategorii dróg regulowanego art. 10 ust. 1-4 ustawy o drogach publicznych, nie pozwala na dowolne przypisywanie ustawowych warunków zarezerwowanych dla poszczególnych trybów. Przewidziany w ust. 3 wymóg, iż pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego, nie może - bez wyraźnej woli ustawodawcy - zostać przyjęty jako warunek procedury "kaskadowej". Zauważyć przy tym przyjdzie, że jedynie w art. 10 ust. 3a ww. ustawy ustawodawca zdecydował o konieczności stosowania warunku ustalonego w ust. 3 zdanie drugie. Pozwala to na konkluzję, że tam gdzie ustawodawca chciał wymóg ten zastosować, nadał odpowiednie brzmienie kolejnym przepisom tej ustawy. Sformułowanie art. 10 ust. 5a i nast. pozbawione jest tego rodzaju treści normatywnej. Z tego względu należy zgodzić się z Sądem I instancji, że reguła temporalna ustalona w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie znajduje zastosowania dla trybu kaskadowego dekategoryzacji dróg określonego w art. 10 ust. 5a-5f ww. ustawy. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że zastosowanie w rozpoznawanej sprawie znajdzie ogólna reguła intertemporalna. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego, podobnie jak ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych lub rozporządzeń, jest ich ogłoszenie. Jest to ogólny wymóg, który odnosi się do wszystkich źródeł prawa obowiązujących w Polsce. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ww. ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tak ustalonym warunkom, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, odpowiada § 3 uchwały Rady Powiatu Zambrowskiego z 12 czerwca 2019 r. Odmawiając następnie słuszności podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 10 ust. 5d ustawy o drogach publicznych, podkreślić należy, że w myśl tego przepisu, zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Zdaniem skargi kasacyjnej, stwierdzenie nieważności poprzedniej uchwały podjętej w trybie art. 10 ust. 5c ww. ustawy, skutkowało koniecznością ponownego wystąpienia z powyższą informacją. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Zauważyć należy, że choć rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc, to eliminuje jedynie samą uchwałę ze skutkiem wstecznym tak jakby jej nie było. Nie oznacza to automatycznie, że podjęte w tej sprawie działania lokalnego normodawcy wymagają ponowienia w pełnym zakresie. Nie sposób zatem przyjąć, że eliminacja uchwały podjętej w trybie art. 10 ust. 5c ww. ustawy, poprzez stwierdzenie jej nieważności oznaczać będzie konieczność tożsamego wystąpienia z informacją o zamiarze ponownego podjęcia uchwały. Na uwagę zasługuje fakt, że nieważność uchwały Nr V/31/19 Rady Powiatu Zambrowskiego z dnia 18 kwietnia 2019 r. została stwierdzona przez organ nadzoru wobec braku należytego uzasadnienia, sama zaś uchwała podjęta w dniu 12 czerwca 2019 r. była w warstwie normatywnej treściowo tożsama z poprzednią. W świetle powyższego uznać należy, że brak było podstaw dla żądania ponowienia obowiązku informacyjnego w przypadku jego uprzedniego dokonania poprzedzającego wydanie uchwały, której nieważność została stwierdzona. Z tych względów nie znajduje usprawiedliwienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 ust. 5d ustawy o drogach publicznych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazać należy, że przepis ten zakreśla warunki dla uznania drogi za drogę powiatową przyjmując, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie z generalnym podziałem dróg na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne, w majątku gminy powinny pozostać drogi o znaczeniu lokalnym. Do majątku województwa powinny zostać przekazane jedynie drogi o znaczeniu regionalnym lub ponadlokalnym, czyli niespełniające definicji drogi gminnej. Sejmik województwa będzie mógł podjąć uchwałę o pozbawieniu nabytego od gminy odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. W takiej sytuacji odcinek ten zostanie zaliczony do kategorii drogi powiatowej, która stanowić powinna połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Stwierdzić należy, że - jak wynika z uzasadnienia podjętej uchwały - analizowany fragment drogi utracił charakter drogi powiatowej, przejmując do obsługi ruch lokalny. Nie zmienia powyższej kwalifikacji fakt, że drogą tą możliwe jest przedostanie się do drogi wojewódzkiej. W ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze. Z samego faktu, że istnieje możliwość fakultatywnego przedostania się tą drogą do siedziby powiatu, nie sposób wyprowadzić wniosku o utrzymaniu powiatowego charakteru tego odcinka. Niezasadność podniesionych zarzutów prawa materialnego czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.