II OSK 2040/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 52/21 w sprawie ze skargi Zakładu C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2020 r. znak DON.7100.136.2017.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestniczki postępowania J. G. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 52/21, oddalił skargę Zakładu C. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 30 października 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2311/17, odwołania Zakładu C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 6 marca 2017 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 maja 1996 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył Zakład C. sp. z o.o. w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Odnosząc się do oceny zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi obowiązującymi w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta o pozwoleniu na użytkowanie Sąd wskazał, że według zapisów obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr X/58/lI/94 z dnia 6 grudnia 1994 r., sporna nieruchomość położona była w strefie wewnętrznej intensywnego zagospodarowania usługowego (kod: 1.CM1.mu) w rejonie o przewadze funkcji usługowo-mieszkalnej, na terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowo-ogólnomiejskiej (centrotwórczej). Według planu, wskazany obszar to centrum miasta, teren koncentracji pożądanych i preferowanych usług centrotwórczych, unikatowych, wysoce wyspecjalizowanych, współistniejących z mieszkalnictwem w ramach obecnych struktur przestrzennych wymagających modernizacji i przebudowy. Oprócz usług centrotwórczych sterowanych przez mechanizmy rynkowe, muszą znaleźć się tu również usługi służące bezpieczeństwu mieszkańców (...), a także usługi podstawowe dla mieszkańców centrum (...). Istnieje konieczność interwencyjnych działań Miasta w przypadku znacznego wypierania mieszkalnictwa przez usługi (przeciwdziałanie wyludnianiu się centrum) oraz wyraźnego obniżania standardu starej zabudowy centrum. W świetle powyższych zapisów planu miejscowego, należy - zdaniem Sądu - stwierdzić, że główna funkcja przedmiotowego budynku nie jest funkcją usługowo – mieszkalną lecz funkcją produkcyjną, a zatem stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami planu co do przeważającej funkcji na danym terenie. Niezgodność ta nie wymaga żadnej pogłębionej wykładni przepisów planu miejscowego. Słuszność powyższej oceny potwierdza również uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3535/18. Przedmiotowy obiekt, jak wynika z akt sprawy, poddawany jest pomiarom hałasu, wywołanym przez pracujące w nim maszyny, badaniom środowiskowym, jak również objęty był w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie decyzją Wojewody Poznańskiego o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń dla źródeł emisji znajdujących się na terenie Zakładu. Sąd zatem w pełni podzielił stanowisko organu, że jest to zakład produkcyjny, który nie wpisuje się w żadną z funkcji dopuszczalnych w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to bowiem ani funkcja usługowa, ani tym bardziej mieszkalna, a tylko takie miejscowy plan dopuszczał. Ponadto o niezgodności zrealizowanego budynku, w którym odbywa się produkcja, z przepisami planistycznymi, świadczą również, znajdujące się w aktach sprawy, liczne dokumenty Urzędu Miejskiego w Poznaniu (pisma z 25 marca 1993 r., 12 października 1993 r., 19 stycznia 1994 r., 18 lutego 1994 r.) oraz Miejską Pracownię Urbanistyczną (pisma z 15 lutego 1993 r., 23 września 1993 r., 12 października 1993 r., 21 lutego 1995 r.), zgromadzone w toku postępowania prowadzonego w sprawie podziału działki nr [...] przy ul. [...],[...] w Poznaniu. Zdaniem Sądu, w świetle zgromadzonego materiału oraz przy uwzględnieniu zapatrywań orzekających w sprawie sądów, nie ma wątpliwości, że pomimo niedopuszczalności udzielenia tymczasowego pozwolenia na użytkowanie obiektu w Prawie budowlanym z 1974 r., Prezydent Miasta Poznania udzielił takiego pozwolenia ze świadomością, że obiekt ten uniemożliwia realizację zapisów planu. Przemawia za tym uzasadnienie decyzji Prezydenta, w którym stwierdzono, że obiekt może być użytkowany przez okres tymczasowy do czasu realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując Sąd stwierdził, że w świetle regulacji opisanej w pkt 1 ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., przedmiotowy obiekt tabletkami, jako wybudowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, winien podlegać nakazowi rozbiórki. Nie była bowiem możliwa jego legalizacja i w jej efekcie udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie. W omawianej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego zastosowanie oraz rażące naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie. Odnosząc się do następstw przedmiotowej decyzji Sąd wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. rozbiórce podlega również obiekt budowlany powodujący niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sąd zgodził się z organem, że w omawianym przypadku, usytuowanie budynku tabletkami w granicy z działką sąsiednią i wykonanie w tejże granicznej ścianie otworów okiennych oraz bramy w sposób rażący narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś na powyższe nie może mieć wpływu złożona przez inwestora ocena techniczna, której autor nie doszukał się żadnych nieprawidłowości w usytuowaniu spornego budynku. Powyższe okoliczności przemawiają, w ocenie Sądu, za stwierdzeniem, że nastąpiło pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia poprzez usytuowanie przedmiotowego budynku produkcyjnego, przy czym w sposób wyraźny określono na czym ono polega i w czym organ upatruje zagrożenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo F. Sp. z o.o. z siedzibą w P. – dawniej Zakład C. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez uznanie, że wybudowany w latach 70/80 tych XX wieku budynek tabletkami jest posadowiony na terenie, w którym - zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z 6 grudnia 1994 r. nie może być posadowiony obiekt produkcyjny oraz przez niewykazane uznanie, iż budynek ten zagraża bezpieczeństwu ludzi i pogarsza warunki zdrowotne i użytkowe dla otoczenia co w konsekwencji doprowadziło do uznania wydanej decyzji jako rażąco naruszającej prawo; 2. prawa procesowego w szczególności art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 156 § 1 "ust" 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w przypadku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej skarżącemu nastąpiło rażące naruszenie prawa - przy czym część swych ustaleń Sąd I instancji oparł na jednostronnych twierdzeniach strony - bez oparcia ich o jakiekolwiek dowody i bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania J. G., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz uczestniczki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż wybudowany w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX wieku budynek tabletkarni jest posadowiony na terenie, w którym – zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 6 grudnia 1994 r. – nie może być posadowiony obiekt produkcyjny. Powyższa kwestia została należycie wyjaśniona przez GINB w motywach zaskarżonej decyzji i prawidłowo rozważona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, słuszność powyższej oceny potwierdza również uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3535/18, w którym NSA wyraźnie stwierdził, że funkcja tego obiektu budowlanego "z pewnością nie jest ani funkcją mieszkaniową, ani usługową". Zauważyć wypada, że w decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 maja 1996 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, której nieważność stwierdzono w kontrolowanym postępowaniu, Prezydent Miasta Poznania w istocie sam przyznał, że jest to obiekt usytuowany na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę i z tego względu obiekt ten może być użytkowany tylko na okres tymczasowy do czasu realizacji ww. miejscowego planu, po czym "obiekt należy rozebrać na każde wezwanie Wydziału, własnym staraniem i na własny koszt". Abstrahując od tego, że takie zastrzeżenie nie znajdowało oparcia w obowiązujących wówczas przepisach prawa, stwierdzić trzeba, że niezgodność budynku tabletkarni z przeznaczeniem terenu, na którym budynek ten wzniesiono, była oczywista i widoczna również dla organu wydającego decyzję, której nieważność – z tej przyczyny – stwierdzono w niniejszym postępowaniu. Zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. nie ma w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na powyższe dalej idące rozważania Sądu I instancji o pogorszeniu warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, o uniemożliwieniu zagospodarowania działki sąsiedniej, czy też o niezgodnym z prawem usytuowaniu obiektu i istnieniu otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie w granicy działki, kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie, nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od ich zasadności lub jej braku, rozstrzygnięcie sprawy nie byłoby inne. Nie było zatem potrzeby poczynienia dalej idących ustaleń i wyjaśniania kolejnych okoliczności sprawy. Z tego względu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego z 1974 r. oraz zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 "ust" 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestniczki postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.