II SA/Gl 1321/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 18 lipca 2022 r. nr SKO.IV/424/675/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 4 maja 2022 r. E. P. (strona, skarżąca), zwróciła się do Wójta Gminy S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opiekę nad matką – M. P., legitymującą się orzeczeniem z dnia [...] r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 31 stycznia 2027 r. Według orzeczenia ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 listopada 2021r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 32 roku życia. Decyzją z dnia 30 maja 2022 r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 1, art. 2 pkt 2, art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 650 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") organ I instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ wskazał na okoliczność, iż nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Organ wskazał także, że małżonek matki strony (a zarazem ojciec strony) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona nie zgodziła się z odmowną decyzją organu I instancji wniosła od niej odwołanie. Podniosła w nim, że sprawuje opiekę nad matką i z tego powodu zwolniła się z pracy. Wskazała także, że matka nie chce mieszkać z mężem (ojcem strony). Nie może liczyć na jego pomocy, gdyż jest on osobą nieodpowiedzialną, ponadto pracuje zawodowo. Wskazano także, że nadużywa on alkoholu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia 18 lipca 2022 r. nr SKO.IV.424/675/2022 utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przedstawiło i omówiło podstawę normatywną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, wedle którego podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowić mógł art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż w świetle wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 ocena spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności. Jako powód utrzymania w mocy decyzji organu I instancji Kolegium wskazało natomiast to, że mąż matki skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a. u.ś.r. jednoznacznie wynika bowiem, że tylko legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności przez współmałżonka uprawnia krewnych osoby wymagającej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem tej opieki i rezygnacją z zatrudnienia z tego powodu. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało wybrane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję strona, podobnie jak w odwołaniu, podniosła okoliczności mające świadczyć o tym, że jej ojciec (a zarazem mąż osoby wymagającej opieki) nie jest w stanie zapewnić jej matce opieki, pomimo że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dlatego pomimo jego pierwszeństwa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca uważa, że świadczenie to powinno być przyznane jej jako osobie, która w celu sprawowania opieki na matką zrezygnowała z zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.s.r. wynikają przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie przyjął organ odwoławczy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.s.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK jest przyjęcie, że nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece. Jednocześnie wskazać należy, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.s.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W orzecznictwie podkreśla się, że zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Należy mieć na względzie, że przepisy k.r.o. dotyczą obowiązku alimentacyjnego z punktu widzenia cywilnego, które nakładają obowiązek pomocy osobie potrzebującej. Cywilistyczna konstrukcja świadczeń alimentacyjnych nie może jednak automatycznie przekładać się na regulacje dotyczące przyznawania świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu, to że mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odniesieniu do takiej sytuacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Według pierwszej linii orzeczniczej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21.06.2017 r., I OSK 829/16; z 14.12.2018 r., I OSK 1939/18; z 16.04.2020 r., I OSK 1115/19; z 7.05.2020 r., I OSK 2831/19 i z 25.01.2021 r., I OSK 2161/20). Według drugiej linii orzeczniczej Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20.01.2016 r., I OSK 3283/14; z 23.01.2020 r., I OSK 2462/19; z 24.02.2021 r., I OSK 2391/20, I OSK 2392/20 i I OSK 2422/20; z 19.05.2021 r., I OSK 229/21; z 17.06.2021 r., I OSK 371/21; z 14.10.2021 r., I OSK 575/21; z 26.10.2021 r., I OSK 700/21; z 2.02.2022 r., I OSK 997/21; z 4.03.2022 r. I OSK 1657/21; 16.03.2022 r., I OSK 1232/21; z 28.03.2022 r. I OSK 1244/21). W związku z istniejącą rozbieżnością, Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia". W dniu 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.). Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3773/17, oraz z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. I FSK 116/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). W stanie faktycznym sprawy jest bezsporne, że współmałżonek osoby wymagającej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym Sąd stwierdza, będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, że wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. Współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).