I OSK 1202/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 9/19 w sprawie ze skargi H. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę H. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] 2018 r. orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...]. Nieruchomość ta położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) i zgodnie z art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Aktualnie nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i stanowi własność m.st. Warszawy. Z zaświadczenia Sądu Powiatowego dla Warszawy [...] z [...] 1954 r. wynika, że tytuł własności tej nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na imię A. D. i M. D. w częściach równych. Wobec niezłożenia w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ww. dekretu Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z [...] 1954 r., odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki położone na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją z [...] 1994 r. Burmistrz Dzielnicy Warszawa-[...] odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie, z uwagi na fakt, że wniosek o ustanowienie tego prawa został złożony po upływie terminu określonego w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wnioskiem z [...] 2013 r. H. Z. - następczyni prawna A. D. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Wojewoda Mazowiecki zgodził się w tej sprawie z Prezydentem m.st. Warszawy, że brak jest możliwości przyznania odszkodowania wnioskodawczyni z uwagi na brak spełnienia drugiej przesłanki określonej art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., dalej: u.g.n.), tj. ustalenia możliwości władania przez dawnego właściciela nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda wskazał, że protokołem z [...] 1954 r. Komisja, delegowana przez Stołeczny Zarząd Budynków Mieszkalnych i Terenów Komunalnych Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie objęła w posiadanie na rzecz Skarbu Państwa sporną nieruchomość wraz ze znajdującymi się na niej budynkami. Protokołem tym nieruchomość została przekazana jednocześnie w zarząd i administrację Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych Nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, dokument ten jednoznacznie wskazuje, że A. D. od dnia [...] 1954 r. nie mógł władać przedmiotową nieruchomością, gdyż od tego dnia zarząd i administrację nad nią sprawował Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę H. Z. na powyższą decyzję zgodził się z organami, że fakt zamieszkiwania A. D. w jednym z lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości, sam w sobie w żadnym razie nie świadczy o władaniu przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego budynkiem mieszkalnym lub w szczególności całą nieruchomością. Przeciwnie, przejęcie zarządu i administracji nieruchomością położoną w Warszawie przy ul. [...] przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych nr [...] spowodowało niewątpliwą utratę faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przez jej byłych właścicieli oraz wyłączyło, zdaniem Sądu, swobodne dysponowanie także mieszkaniem zajmowanym przez jednego z w/w i uniemożliwiło podejmowanie przez niego jakichkolwiek autonomicznych decyzji, które wykraczały poza samą możliwość użytkowania tego mieszkania. W ocenie Sądu, oddanie przez właściciela lokalu najemcy w ramach podpisania z nim umowy najmu nie stanowi dowodu potwierdzającego utratę możliwości władania tym lokalem przez posiadacza samoistnego. Powyższemu stanowisku przeczy bowiem przepis art. 337 k.c. gwarantujący zachowanie tego prawa w przypadku wydania rzeczy posiadaczowi zależnemu. Zdaniem Sądu, także sama "faktyczna możliwość władania nieruchomością", o jakiej mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. oznacza nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Nie może zaś budzić wątpliwości, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie miała ona miejsca. Zameldowanie A. D. w spornym budynku nie oznacza, że mógł on władać przedmiotową nieruchomością. Administracja i zarząd wykonywane przez jednostki publiczne wykluczały bowiem władanie dawnego właściciela zamieszkującego w budynku przejętym na własność Skarbu Państwa. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona druga z przesłanek art. 215 ust. 2 u.g.n., mówiąca o tym, że odszkodowanie może być przyznane za działkę, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] 1958 r. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku H.Z., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego w zakresie: 1) art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ustawy w części odnoszącej się do daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością może różnicować obywateli i dyskryminować ich znaczną grupę poprzez odmowę ustalenia praw do odszkodowania na skutek arbitralnie wpisanej daty ([...] 1958 r.), 2) art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie (odmowę zastosowania) w zakresie oddalającym roszczenia skarżącej w przypadku braku realnych dowodów wskazujących na utratę przez dawnych właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością przed [...] 1958 r., jak również zawężającą interpretację przepisu pomijającą władanie częścią nieruchomości (a więc co najmniej jednym lokalem i częściami wspólnymi), II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z "art. 77 ust. 1 i 4" k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego na skutek stwierdzenia, że spadkobiercy dawnych właścicieli utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością po dniu [...] 1958 r., a także interpretację zebranego materiału wyłącznie na korzyść Skarbu Państwa z pominięciem akt sprawy i słusznego interesu wnioskodawcy, czego dowodem jest przyjęcie, że mimo zameldowania a więc zamieszkiwania A. D. nie miał możliwości władania nieruchomością. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z decyzjami organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy. Dostrzegając wystąpienie istotnego zagadnienia prawnego mającego charakter natury konstytucyjnej, skarżąca kasacyjnie wniosła, by Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 215 ust. 2 u.g.n., w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od daty pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości posiadania jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, gdyż Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 13 czerwca 2011 r., SK 41/09 i z 28 października 2015 r., P 6/13 uchylił się od merytorycznego orzeczenia w tej sprawie w zakresie daty przyjętej przez ustawodawcę "5 kwietnia 1958 r." bezpodstawnie różnicującej obywateli RP i naruszającej fundament demokratycznego państwa prawa - prawo własności, prawo do dziedziczenia i prawo do słusznego odszkodowania. Ponadto z "zupełnej ostrożności" w związku z istnieniem zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w zakresie podstaw do stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n., skarżąca kasacyjnie wniosła o rozważanie przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu w celu uzyskania odpowiedzi, czy wobec bezczynności ustawodawcy i uchylenia się od wydania merytorycznego orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny można w tego typu sprawach stosować wprost zapisy Konstytucji RP w myśl art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić trzeba, że w myśl przywołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 215 ust. 2 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis ten w odniesieniu do działki przewiduje zatem dwa warunki dla ustalenia odszkodowania: 1. działka przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne; 2. poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie zatem któregokolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania. W przedstawionej sprawie odmowa ustalenia odszkodowania nastąpiła przy powołaniu się na brak spełnienia przesłanki "pozbawienia faktycznej możliwości władania". Jak wywodzi skarga kasacyjna, w aktach nie ma choćby jednego dowodu pozwalającego na ustalenie daty rzeczywistej utraty posiadania nieruchomości przez zstępnych skarżącej w odniesieniu do daty 5 kwietnia 1958 r. Wadliwości postępowania dowodowego wyprowadza zatem z niedostrzeżonego przez Sąd I instancji naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 6 i art. 8 k.p.a. Odmawiając słuszności przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji podkreślić trzeba, że o pozbawieniu faktycznej możliwości władania działką przy uwzględnieniu wskazanej jako granicznej daty 5 kwietnia 1958 r., w ujęciu obiektywnym, można mówić w sytuacji, gdy możliwym będzie ustalenie, czy doszło do objęcia faktycznego, rzeczywistego władztwa nad nieruchomością przez Państwo. Takim zdarzeniem prawnym, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest wskazywane tak przez organy, jak i następnie przez Sąd I instancji, zaprotokołowane przekazanie budynków znajdujących się na tej nieruchomości w dniu [...] czerwca 1954 r. w zarząd i administrację Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych nr [...]. Z tą chwilą nastąpiła zatem utrata faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przez jej byłych właścicieli, a zatem miało to miejsce przed datą 5 kwietnia 1958 r. Postanowieniem z [...] 1955 r. Sąd Powiatowy dla Warszawy [...] dokonał wpisu przeniesienia prawa własności nieruchomości na Skarb Państwa. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że powyższemu stwierdzeniu o objęciu faktycznego władztwa nad nieruchomością nie może zaprzeczyć fakt zameldowania A. D. w jednym z lokali mieszkalnych, od dnia [...] 1951 r. Okoliczność ta nie pozwalała przyjąć, że wraz z wejściem w stosunek najmu mieszkania jako dawny współwłaściciel nieruchomości posiadał on wobec niej uprawnienia władcze. Obligacyjne relacje stron umowy najmu wykluczają uznanie, by można było mówić o przejęciu władztwa nad nieruchomością, nawet w kontekście efektywnego korzystania z jej części. Powyższa okoliczność nie mogła zatem wpłynąć na ustalenia związane ze zmianą podmiotu władającego nieruchomością. Dokonane w sprawie ustalenia świadczą bowiem o tym, że do utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością doszło przed 5 kwietnia 1958 r., do której to daty odwołuje się wprost przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. Na powyższą interpretację i zastosowanie art. 215 ust. 2 u.g.n. nie mogły wpłynąć w sposób istotny przywołane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Sąd w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 942/06 (CBOSA), iż wprowadzone przepisem art. 215 ust. 2 u.g.n. ograniczenia muszą być uznane za wyraz polityki państwa, ograniczającej zakres odpowiedzialności państwa, dochodzonej na drodze administracyjnej, a do oceny polityki ustawodawcy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany. Zauważyć ponadto trzeba, że przesłanka "pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r." - jak zaznaczył Sąd I instancji - była rozważana przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13 (OTK-A 2015/9/161). I choć w orzeczeniu tym Trybunał umorzył postępowanie wszczęte na skutek pytania prawnego o zgodność art. 215 ust. 2 u.g.n. z przepisami Konstytucji jak w zarzucie "w zakresie, w jakim uzależnia prawo do odszkodowania od pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.", to jednak nie sposób pominąć przyczyn tego umorzenia. Trybunał uznał bowiem, że brak regulacji odnośnie byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy utracili władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. - tak jak ma to również miejsce w niniejszej sprawie - stanowi rodzaj zaniechania legislacyjnego (prawodawczego), którego stwierdzenie niekonstytucyjności uzasadnione jest tylko wtedy, gdy istnieje konstytucyjny nakaz uregulowania jakiejś kwestii, a ustawodawca wykonuje ten nakaz jedynie w części. Na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n., zdaniem Trybunału, taki nakaz nie obowiązuje. Konstytucja nie wymaga bowiem zagwarantowania prawa do pełnego odszkodowania. "Dla zapewnienia równej ochrony praw majątkowych wszystkich osób dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego konieczna byłaby więc nowa regulacja ustawowa. Zarzut braku takiej regulacji mógłby być rozpatrywany wyłącznie w kategoriach zaniechania prawodawczego, którego badanie pozostaje jednak poza zakresem kognicji Trybunału". Trybunał nie miał przy tym wątpliwości, że ograniczenie stosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. do określonej grupy byłych właścicieli nie jest wynikiem przeoczenia prawodawcy. Jak wskazywał: "Ustawodawca, nie czyniąc nic poza kopiowaniem w u.g.n. rozwiązań wypracowanych pod rządami ustaw z 1958 r. i 1985 r., dał wyraz braku woli ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych. Zaniechanie unormowania tej kwestii jest faktem notoryjnie znanym i dość powszechnie krytykowanym (...)". W orzeczeniu tym Trybunał analizował również sytuację zrównania byłych właścicieli poprzez wykreślenie z art. 215 ust. 2 u.g.n. słów "jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.", jednakże w ocenie Trybunału taki zabieg mógłby prowadzić do pogłębienia nierówności i stanu niesprawiedliwości, co samo doprowadziłoby do stanu niezgodności z konstytucją. Z tego też względu nieskuteczna pozostać musiała argumentacja zmierzająca do wykazania niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. Wyjaśnić również trzeba, że odwołanie się w analizowanym przepisie do daty "5 kwietnia 1958 r." nie jest przypadkowe i wiązało się z wejściem z życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Jak podkreśla się w doktrynie, zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy art. 215 u.g.n. ma służyć zapewnieniu ciągłości praw do odszkodowania, przyznanych byłym właścicielom nieruchomości warszawskich na mocy uchylonej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zachowanych następnie w przepisach przejściowych kolejnej uchylonej już ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), które wobec niezakończenia procesu ich stosowania zostały konsekwentnie przeniesione do ustawy nowej. Ustawa z 1958 r. nie uchylała wcześniejszych przepisów dotyczących odszkodowań za nieruchomości warszawskie, które wynikały z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a jedynie wyłączała ich stosowanie w przypadkach unormowanych w art. 53. Przepisy te zostały faktycznie uchylone dopiero w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ten sposób z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (1 sierpnia 1995 r.) poprzedni właściciele nieruchomości skomunalizowanych na mocy dekretu, a następnie upaństwowionych, którzy utracili ich władanie przed 5 kwietnia 1958 r., zostali całkowicie pozbawieni praw do odszkodowania, natomiast poprzedni właściciele, którzy zachowali posiadanie nieruchomości (a także wynikającą z dekretu odrębną własność budynków) co najmniej do tej daty, mieli prawo do uzyskania odszkodowania, jednak wyłącznie w okrojonym zakresie, akceptowalnym na mocy przepisów z 1958 r. (A. Błaszczak (w:) P. Czechowski (red.) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wolters Kluwer 2015 r. LeX/el). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze wszystkie te okoliczności, uznał zatem za niecelowe wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie przedstawionym w skardze kasacyjnej. Z tych wszystkich powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty pozostawały nieuzasadnionymi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.