II OSK 1582/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewoda Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Sz 96/19 w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność W. Z. w przedmiocie rozpoznania zarzutów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Sz 96/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie rozpoznania zarzutów, stwierdził, że Wojewoda Z. dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania zarzutów K. B. w postępowaniu egzekucyjnym z dnia 10 maja 2019 r., stwierdził też, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał Wojewodę Z. do rozpoznania zarzutów skarżącej K. B. w postępowaniu egzekucyjnym z dnia 10 maja 2019 r., w terminie 30 dni, od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi była bezczynność organu – Wojewody Z., w przedmiocie rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, wszczętym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 29 kwietnia 2019 r., doręczonego stronie – K. B. w dniu 7 maja 2019 r. Organ, wniesione przez skarżącą zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym pozostawił bez rozpoznania, o czym pismem z dnia 8 lipca 2019 r. zawiadomił stronę, wskazując na nieuzupełnienie braków formalnych w sposób wskazany w wezwaniu z dnia 30 maja 2019 r. Organ podał przy tym, że wezwanie obejmowało żądanie "przedstawienia oryginału lub urzędowo poświadczonego pełnomocnictwa udzielonego na piśmie lub – w formie dokumentu elektronicznego, uwierzytelnionego przez kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany albo podpis osobisty, udzielonego przez stronę w toku wszczętej egzekucji administracyjnej, a zatem po dniu 7 maja 2019 r., kiedy zobowiązanej K. B. został skutecznie doręczony odpis tytułu wykonawczego, co jest równoznaczne z wszczęciem egzekucji, wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od jego udzielenia." Jednocześnie organ wyjaśnił, że oryginał pełnomocnictwa udzielonego w dniu 30 kwietnia 2018 r., który wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2019 r. nie zmienił jego stanowiska w tej sprawie, bowiem pełnomocnictwo zostało udzielone przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a ponadto nie uiszczono od niego opłaty skarbowej. Sąd argumentował, że z akt postępowania wynika, że skarżąca, za pośrednictwem pełnomocnika, który nie jest adwokatem ani radcą prawnym, wniosła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, wszczętym w dniu 7 maja 2019 r., w dacie doręczenia tytułu egzekucyjnego. Pełnomocnik skarżącej legitymował się pełnomocnictwem z dnia 30 sierpnia 2018 r., którego oryginału nie załączył do akt postępowania. Jak wywodził organ w zawiadomieniu o pozostawieniu zarzutów bez rozpoznania, uczynił to dopiero 13 czerwca 2019 r., czego Sąd nie mógł zweryfikować, bowiem w aktach załączonych do odpowiedzi na skargę brak jest oryginału tego dokumentu Znajdują się w nich jedynie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kopie. Brak oryginału pełnomocnictwa skłonił organ do wezwania pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych pisma zawierającego zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, na podstawie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a nieuzupełnienie tych braków skutkowało pozostawieniem pisma bez rozpoznania. Wezwanie skierowane w dniu 30 maja 2019 r. do pełnomocnika skarżącej zawiera przytoczenie przepisów prawa – art. 32, art. 33 § 3 i art. 33 § 3a kodeksu postępowania administracyjnego oraz informację, iż złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa podlega opłacie skarbowej oraz wezwanie do "usunięcia ww. braków formalnych w terminie 7 dni", pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Zdaniem Sądu, lektura tego dokumentu prowadzi do wniosku, że nie wskazano w nim jakie konkretnie braki zawiera pismo i na czym miałoby polegać ich uzupełnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma zatem racji organ pisząc w skierowanym do K. B. zawiadomieniu o pozostawieniu podania bez rozpoznania, iż wezwanie do usunięcia braków formalnych obejmowało "przedstawienie oryginału lub urzędowo poświadczonego pełnomocnictwa udzielonego na piśmie lub – w formie dokumentu elektronicznego, uwierzytelnionego przez kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany albo podpis osobisty, udzielonego przez stronę w toku wszczętej egzekucji administracyjnej, a zatem po dniu 7 maja 2019 r., kiedy zobowiązanej K. B. został skutecznie doręczony odpis tytułu wykonawczego, co jest równoznaczne z wszczęciem egzekucji, wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od jego udzielenia." Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych takiego wyszczególnienia bowiem nie zawierało. W szczególności organ nie zasygnalizował w nim swoich zastrzeżeń co do daty udzielenia pełnomocnictwa w taki sposób, w jaki zostało to określone w zawiadomieniu. Tym samym pełnomocnik mógł mieć uzasadnione wątpliwości na czym uzupełnienie braków formalnych miałoby polegać. Sąd wyjaśnił, że analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że w dacie wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych, organ dysponował kopią pełnomocnictwa z dnia 30 sierpnia 2018 r. oraz oryginałem pełnomocnictwa z dnia 16 kwietnia 2019 r., które to dokumenty zostały mu nadesłane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świnoujściu na jego żądanie z dnia 12 kwietnia 2019 r. Przy czym pomimo tego, iż oba dokumenty zostały inaczej zatytułowane - pełnomocnictwo z dnia 30 sierpnia 2018 r. jako "pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym", natomiast pełnomocnictwo z dnia 16 kwietnia 2019 r., jako "pełnomocnictwo do doręczeń wszelkich pism tylko w formie elektronicznej na adres skrzynki e-PUAP pełnomocnika", to jednak ich lektura wskazuje, że oba pełnomocnictwa obejmują tożsamy zakres umocowania. Zakresem tym objęto reprezentowanie K. B. i K. F. "w sprawie administracyjnej i egzekucji skarbowej", wymieniając przy tym organy przed którymi pełnomocnik może występować i wskazując, że dotyczy to wszelkich postępowań dotyczących kwestii szczepień małoletniej K. F. W ocenie sądu, tak sformułowany zakres umocowania, uprawniał do uznania, że oba pełnomocnictwa uprawniały do reprezentowania skarżącej zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i egzekucyjnym. Z tego punktu widzenia, przy założeniu, że organ dysponował oryginałem pełnomocnictwa z dnia 16 kwietnia 2019 r., brak było podstaw do wzywania pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedłożenie oryginału pełnomocnictwa z dnia 30 sierpnia 2018 r., skoro oba te dokumenty – jak już wyżej wskazano, zawierały ten sam zakres umocowania i zostały nadesłane na żądanie tego organu. Sąd analizował również, czy dopuszczalne było złożenie w postępowaniu egzekucyjnym pełnomocnictwa udzielonego przed jego wszczęciem. Organ wywodził bowiem, że data udzielenia pełnomocnictwa ma w niniejszej sprawie o tyle istotne znaczenie, że złożenie oryginału dokumentu z dnia 30 sierpnia 2019 r. (co jak wynika z zawiadomienia o pozostawieniu pisma zawierającego zarzuty nastąpiło w dniu 13 czerwca 2019 r.), nie mogło skutkować uznaniem, iż pełnomocnik uzupełnił braki formalne, z tego względu, że pełnomocnictwo zostało udzielone przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu bowiem skarżąca nie mogła skutecznie umocować pełnomocnika do działania w jego imieniu w postępowaniu, które jeszcze nie zostało wszczęte. W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to stanowisko wadliwe. O ile bowiem Sąd organowi przyznał rację, że prawidłowo postąpił doręczając tytuł wykonawczy bezpośrednio osobie zobowiązanej, bowiem w niniejszej sprawie data doręczenia tego dokumentu inicjowała wszczęcie postępowania, o tyle nie zgodził się z poglądem, iż udzielenie pełnomocnictwa obejmującego swoim zakresem umocowanie do reprezentowania strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu egzekucyjnym przed wszczęciem tego ostatniego jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powinność doręczenia przez organ tytułu wykonawczego do rąk zobowiązanego lub dłużnika bezpośrednio wynika przede wszystkim z istoty egzekucji administracyjnej, której celem jest sięgnięcie do majątku zobowiązanego i wykonanie decyzji administracyjnej kreującej zobowiązanie pieniężne. O podjęciu czynności ściśle związanych z wykonaniem decyzji administracyjnej zobowiązany musi zostać poinformowany osobiście i tym samym uzasadnione jest przyjęcie poglądu, że dopiero skuteczne wszczęcie egzekucji umożliwia ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika zgodnie z art. 33 § 2 i 3 k.p.a., natomiast na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji nie jest to w ogóle możliwe (tak NSA w wyrokach z 23 grudnia 2008 r., II FSK 945/08, z 1 lutego 2011 r., II FSK 1410/09, z 4 marca 2014 r., II FSK 863/12, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażony we wskazanych orzeczeniach pogląd, Sąd podzielił, zaznaczając, że nie oznacza tego, że samo udzielenie pełnomocnictwa do reprezentowania strony w postępowaniu egzekucyjnym nie może mieć miejsca wcześniej. Strona może bowiem umocować pełnomocnika do działania w jej imieniu na wszystkich etapach postępowania, dotyczącego tego samego zagadnienia, w tym wypadku szczepień ochronnych, przewidując, że postępowanie to może wkroczyć w kolejne fazy, przed kolejnymi organami i sądami, bądź przewidując, że określone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej mogą stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji. Skuteczne ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym nie oznacza zatem konieczności udzielenia pełnomocnictwa po jego wszczęciu, ale oznacza konieczność złożenia pełnomocnictwa po wszczęciu tego postępowania, organowi to postępowanie prowadzącemu. Zatem to nie data udzielenia pełnomocnictwa, ale data jego złożenia będzie miała tu decydujące znaczenie. Przyjęcie odmiennej koncepcji, zdaniem Sądu, prowadziłoby do naruszenia praw strony, która przewidując na przykład dłuższą nieobecność (z powodu wyjazdu, choroby), powierza prowadzenie swoich spraw pełnomocnikowi udzielając pełnomocnictwa o szerokim zakresie. W świetle przedstawionych wyżej uwag, zdaniem Sądu, żądanie od pełnomocnika przedstawienia dokumentu pełnomocnictwa opatrzonego datą późniejszą aniżeli 7 maja 2019 r. było nieuzasadnione, podobnie jak uzależnianie podjęcia czynności w sprawie od uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ten ostatni brak nie jest warunkiem sine qua non skutecznego udzielenia pełnomocnictwa, może jedynie skutkować wszczęciem postępowania zmierzającego do ściągnięcia należnej opłaty skarbowej. Nawet zatem, gdyby organ uznał, że pełnomocnictwo z dnia 16 kwietnia 2019 r. (oryginał) zostało złożone przedwcześnie, to jak wynika z akt sprawy, w terminie wyznaczonym w wezwaniu wpłynął do organu oryginał dokumentu pełnomocnictwa z dnia 30 sierpnia 2018 r., tym samym doszło do uzupełnienia braku formalnego, który uniemożliwiał nadanie zarzutom w postępowaniu egzekucyjnym dalszego biegu. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, rzeczą organu było przystąpienie do rozpoznania zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, a skoro organ tego nie uczynił, wadliwie przyjmując, że zachodzą podstawy do pozostawienia pisma skarżącej bez rozpoznania, zasadnym jest uznanie, że pozostaje on w bezczynności. Zdaniem Sądu, którego obowiązkiem jest dokonanie oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego. Zaniechanie przez organ podjęcia właściwych czynności było bowiem skutkiem błędnej interpretacji przepisów prawa i poglądów judykatury, nie zaś zamierzonym i celowym działaniem, ukierunkowanym na naruszenie praw procesowych strony. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), zobowiązał organ do rozpoznania zarzutów skarżącej, zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W skardze kasacyjnej Wojewoda Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 § 1 i § 3, art. 40 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438) oraz art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na przyjęciu, że strona może umocować pełnomocnika do działania w jej imieniu na wszystkich etapach postępowania, dotyczącego tego samego zagadnienia, w tym wypadku szczepień ochronnych, przewidując, że postępowanie to może wkroczyć w kolejne fazy, przed kolejnymi organami i sądami, bądź przewidując, że określone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej mogą stanowić podstawę do wszczęcia egzekucji. Skuteczne ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym nie oznacza zatem konieczności udzielenia pełnomocnictwa po jego wszczęciu, ale oznacza konieczność złożenia pełnomocnictwa po wszczęciu tego postępowania, organowi to postępowanie prowadzącemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 § 1 i § 3, art. 40 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 18 i art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 2.1. Artykuł art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy prawne uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia, stanowiąc, że sąd stosuje wobec zaskarżonej decyzji (postanowienia) środek prawny uchylenia, jeżeli została wydana w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten nie jest zasadny. Sąd przy rozpoznaniu skargi na bezczynność nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej bezczynności rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym był art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został w skardze kasacyjnej postawiony. 2.2. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu wprost co do ustalenia bezczynności rozpoznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Wywodzono natomiast o skuteczności ustanowienia pełnomocnictwa w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzucono naruszenie art. 33 § 1 i § 3, art. 40 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 i art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazano na brak poprzedzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku szczepień, postępowaniem administracyjnym. Obowiązek szczepień obowiązkowych jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa, a zatem to dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego na mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według art. 33 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Zgodnie z art. 33 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego: "Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony". W art. 40 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uregulowano doręczanie pism, w razie gdy strona ustanowiła pełnomocnika, stanowiąc, że: "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. (...)". Z tej regulacji prawnej nie ma podstaw do ograniczenia czasowego udzielenia pełnomocnictwa. Natomiast regulacja w art. 33 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego daje podstawy do określenia skutecznego uzewnętrznienia woli udzielonego pełnomocnictwa. To uzewnętrznienie woli zobowiązanego lub jego przedstawiciela ustawowego następuje, jak o tym stanowi norma pierwsza zamieszczona w art. 33 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego przy pierwszej czynności procesowej zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, a zatem przy czynności wniesienia zarzutu. Do wyłączenia czasowego skutecznego udzielenia pełnomocnictwa w postępowaniu egzekucyjnym brak podstaw. Według bowiem art. 32 kodeksu postępowania administracyjnego strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Na mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jego osobistego działania. Dopuszczalność udzielenia pełnomocnictwa przez stronę dopiero po wszczęciu postępowania oznaczałoby pozbawienie strony prawa do obrony w dojściu do postępowania przez skuteczne złożenie podania. W definicji zobowiązanego przyjętej w art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi: "zobowiązanym - rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, (...)" występuje aspekt materialnoprawny. Przy obowiązkach wynikających z mocy prawa, tak jak w zakresie obowiązku szczepień obowiązkowych, ten aspekt materialny następuje zgodnie z przepisami prawa, które określają termin wykonania obowiązku, ze skutkiem prawnym poddania egzekucji administracyjnej. Udzielenie zatem pełnomocnictwa przez przedstawiciela ustawowego obejmującego wszelkie czynności, w tym też czynności podejmowane przed wierzycielem, nie pozbawia skuteczności jego udzielenia z zastrzeżeniem, że skuteczność udzielonego pełnomocnictwa w postępowaniu egzekucyjnym wymaga uzewnętrznienia woli jego udzielenia przez dołączenie przy pierwszej czynności zobowiązanego lub jego przedstawiciela ustawowego udzielonego pełnomocnictwa w formie wymaganej przepisami prawa. Zasadnie zatem Sąd wyprowadził rozdzielenie czynności zobowiązanego (przedstawiciela ustawowego) udzielenia pełnomocnictwa jako oświadczenia woli złożonego osobie, której je udzielono od uzewnętrznienia woli udzielonego pełnomocnictwa wobec organu przed którym dokonana jest czynność procesowa przez dołączenie do niej udzielonego pełnomocnictwa. 3. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 9